I SAB/Wa 156/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z., A. C., W. K., A. Z., J. F., S. P. i M. d’O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/20 w ten sposób, że dodaje pkt 4 o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie", dotychczasowe rozstrzygnięcie oznaczone jako pkt 4 oznacza jako pkt 5, zaś dotychczasowe rozstrzygnięcie oznaczone jako pkt 5 oznacza jako pkt 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z., A. C., W. K., A. Z., J. F., S. P. i M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 27 sierpnia 1947 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], dz. [...], w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 1283 m² oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 4659 m² - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 27 sierpnia 1947 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], dz. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 12 października 2018 r. nr 219/SD/2018 (pkt 2), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 500 (pięćset) złotych na rzecz każdego z nich (pkt 4) oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 3185/19, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 171/19 i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący wnioskiem z 18 grudnia 2020 r. wnieśli o uzupełnienie względnie sprostowanie sentencji ww. wyroku z 4 sierpnia 2020 r. O uzupełnienie sentencji wyroku skarżący wnieśli poprzez orzeczenie w przedmiocie oddalenia skargi w pozostałym zakresie. W przypadku zaś nieuwzględnienie tego wniosku wnieśli o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, bądź niedokładności zawartej w sentencji wyroku. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że w sentencji wyroku z 4 sierpnia 2020 r. nie znalazło się rozstrzygnięcie dotyczące bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w Warszawie przy u. [...], ozn. hip nr [...] dz. [...] w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] oraz rozstrzygnięcie czy ww. bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że jedynie w uzasadnieniu wyroku znalazło się stwierdzenie, że dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność organu. W ocenie skarżących WSA w Warszawie nie rozstrzygnął zatem żądania skargi, wobec czego zasadne jest uzupełnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie lub też rozstrzygnął żądanie skargi, ale nie zamieścił stosownego rozstrzygnięcia w sentencji, wobec czego zasadne jest sprostowanie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/20 oddalił wniosek. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21 uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest wadliwe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podkreślił, że w sytuacji gdy strona zarzuca zarówno bezczynność, jak i przewlekłość w jednym i tym samym postępowaniu administracyjnym, niesłuszne jest rozdzielanie takiej skargi na dwa odrębne postępowania. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Sąd I instancji powinien zatem orzec co do obu form opieszałości, a ich niejako wspólne rozpoznanie nie wyłącza konieczności orzeczenia w odniesieniu jednej, jak i drugiej. Rozstrzygnięcia co do obu form opieszałości są elementami skargi, a sąd powinien o nich orzec w wyroku. Jeżeli zaś sąd w wyroku nie orzeknie odnośnie obu form opieszałości, to zachodzi podstawa wskazana w art. 157 § 1 P.p.s.a. do uzupełnienia wyroku z tego powodu, że sąd nie orzekł o całości skargi. NSA podkreślił, że skarga wniesiona do WSA zawierała wyraźne wskazanie na zarzuty zarówno odnośnie bezczynności jak i przewlekłości. WSA wspomniał o bezczynności w uzasadnieniu, jednakże w doktrynie wskazuje się, że rzeczywisty zamiar sądu oddalenia pominiętego żądania nie może usprawiedliwiać odmowy uzupełnienia wyroku, nawet jeśli zamiar ten znalazł wyraz w uzasadnieniu wyroku. W takim wypadku wyrok powinien zostać uzupełniony przez stosowne oddalenie żądania. NSA zaznaczył ponadto, że co do zasady wniosek o uzupełnienie wyroku powinien zostać rozpoznany na rozprawie (zarówno w przypadku uzupełnienia wyroku jak i odmowy), w składzie trzech sędziów. Jedyny wyjątek dotyczy uzupełnienia wyroku co do kosztów. Przy czym formę wyroku ma tylko orzeczenie sądu uzupełniające wyrok, natomiast orzeczenie o odmowie uwzględnienia wniosku ma formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 1 P.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. W myśl art. 157 § 1a P.p.s.a. wniosek, o którym mowa w § 1, zgłoszony po upływie terminu, podlega odrzuceniu. Sąd może wydać postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym (§ 2). Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów (§ 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przesłanką uzupełnienia orzeczenia jest pominięcie w sentencji rozstrzygnięcia o części skargi lub niezamieszczenie przez sąd dodatkowego orzeczenia, które powinien był zamieścić z urzędu. Przepis ten określa zatem dwa przypadki, w jakich sąd może dokonać uzupełnienia wyroku. Po pierwsze, jeśli sąd pominął w nim niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, jeśli sąd nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "całości skargi" określa zakres zawisłości prawnej, o którym, po pierwsze, decydują wnioski skargi określające przedmiot zaskarżenia, stanowiący podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i po drugie, dodatkowe orzeczenia, na przykład rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, które według przepisów ustawy sąd powinien zamieścić w wyroku. Ponadto gramatyczna wykładnia tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że uzupełnić można jedynie wyrok, a nie jego uzasadnienie. Złożony bowiem na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany czy też uzupełnienia treści merytorycznej jego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za zasadne uzupełnienie wyroku z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/20 poprzez dodanie pkt 4 o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie" oraz oznaczenie dotychczasowego rozstrzygnięcia oznaczonego pkt 4 jako pkt 5, zaś dotychczasowego rozstrzygnięcia oznaczonego pkt 5 jako pkt 6. Dodany pkt 4 dotyczy w istocie oddalenia skargi w zakresie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] dz. [...] (w części stanowiącej działkę ewid. nr [...] oraz część działki nr [...]). Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z 18 października 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Rozpoznając skargę Sąd zobowiązany był zatem orzec co do całości żądania. W wyroku z 4 sierpnia 2020 r. Sąd nie orzekł w przedmiocie zarzucanej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, rozstrzygając jedynie w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Oczywiste tymczasem jest, że dla prawidłowości kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku konieczne jest sformułowanie w jego sentencji rozstrzygnięcia również w przedmiocie zarzucanej w skardze bezczynności organu. Zauważyć należy, co już wyjaśniono w uzasadnieniu ww. wyroku z 4 sierpnia 2020 r., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, lecz ma miejsce prowadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły. O przyczynach przyjętego stanowiska wskazano w uzasadnieniu wyroku z 4 sierpnia 2020 r. W ocenie Sądu organ nie pozostawał bezczynny. W toku postępowania Prezydent m.st. Warszawy podejmował określone (wskazane w uzasadnieniu wyroku) czynności i działania. Organ zwracał się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji celem zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego. Postępowanie prowadzone jednak było w sposób przewlekły. Prezydent m.st. Warszawy nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły wielomiesięczne przerwy. Sąd uznał zatem, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona, w części dotyczącej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy jest zaś bezzasadna. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w wyroku z 4 sierpnia 2020 r. Sąd nie zamieścił rozstrzygnięcia w części dotyczącej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Sąd nie rozstrzygnął zatem w całości żądania skargi, wobec czego zasadne jest uzupełnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie poprzez dodanie pkt 4 o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie" oraz oznaczenie dotychczasowego rozstrzygnięcia oznaczonego pkt 4 jako pkt 5, a dotychczasowego rozstrzygnięcia oznaczonego pkt 5 jako pkt 6. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 157 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.