I SAB/Wa 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. D. i P. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 22 grudnia 1988 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących E. D. i P. S. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. D. i P. S. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], zarzucając ww. organowi rażące naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: kpa) poprzez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy oraz art. 37 § 2 kpa poprzez niezakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w Biurze Gospodarki Nieruchomości Urzędu [...] toczy się postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli powołanej na wstępie nieruchomości i mimo zebrania materiału dowodowego nie została dotychczas wydana decyzja ustalająca odszkodowanie. Skarżący podali, że bezczynność Prezydenta [...] była przedmiotem zażalenia złożonego przez skarżących do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty jego doręczenia. Skarżący wskazali następnie, że Prezydent [...] w wyznaczonym przez Wojewodę terminie nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Zauważyli również, że pełnomocnik skarżących nie został poinformowany o przyczynach zaistniałej zwłoki, mimo że zgodnie z art. 36 § 1 kpa organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W tych okolicznościach skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do zakończonia postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznie rozpoznającej wniosek o odszkodowanie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej jako: ugn). Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie przedmiotowej nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Organ wskazał, że w tym celu pismami z dnia 22 lutego 2016 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w [...] oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Podał również, że pismem z dnia 22 lutego 2016 r. pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia 22 grudnia 1988 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (grudzień 1998 r.), Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie. Z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 22 grudnia 1988 r. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania na przedmiotową nieruchomość. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydent [...] dokonał dwóch czynności: pismami z dnia 7 lipca 2003 r. i z dnia 8 lipca 2003 r. zwrócił się do Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów. Z kolei w okresie od 2004 r. do kwietnia 2008 r. organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności. Następnie od kwietnia 2008 r. organ dokonał trzech czynności, tj.: zwrócił się pismami z dnia 16 kwietnia 2008 r. do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy [...] oraz Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] w Dzielnicy [...] i do Archiwum Państwowego [...] (pismo z dnia 1 grudnia 2008 r.) o nadesłanie dokumentów. Następnie w 2009 r. organ wykonał trzy czynności: pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie poświadczonych kserokopii książki meldunkowej, a pismami z dnia 1 czerwca 2009 r. wystąpił do Wydziału ds. Ewidencji Gruntów i Budynków dla jednostki ewidencyjnej [...] o przesłanie dokumentu oraz do Wydziału Infrastruktury [...] dla Dzielnicy [...] o udzielenie informacji. Z kolei w okresie od czerwca 2009 r. do października 2014 r. Prezydent [...] nie dokonał żadnej merytorycznej czynności. Następnie pismem z dnia 2 października 2014 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o udzielenie informacji, a pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. zwrócił do Sądu Rejonowego dla [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej, zaś pismem z dnia 3 lutego 2015 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego [...] o przesłanie zaświadczenia z księgi hipotecznej. Już po wniesieniu przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] organ pismami z dnia 10 września 2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...], poinformował pełnomocnika skarżących o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz przekazał akta sprawy Wojewodzie [...]. Następnie już po wniesieniu skargi do Sądu organ pismami z dnia 22 lutego 2016 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] i Urzędu [...] Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości dla Dzielnicy [...] o udzielenie informacji oraz poinformował pełnomocnika skarżących o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że do dnia rozpoznania skargi organ wciąż nie wydał decyzji odszkodowawczej. Analiza powyższych czynności Prezydenta [...] pokazuje, że organ nie prowadził w długich okresach czasu czynności merytorycznych, a to co wykonał na przestrzeni 15 lat od przekazania sprawy przez Wojewodę [...] do ponownego rozpatrzenia, powinien był wykonać bezpośrednio po tymże przekazaniu. W ocenie Sądu, organ prowadził postępowanie w sposób opieszały i nieefektywny przy braku jakichkolwiek obiektywnych przeszkód uniemożliwiających mu terminowe podjęcie rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ na przestrzeni 15 lat od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie dwukrotnie (pismami z dnia 10 września 2015 r. i 22 lutego 2016 r.) wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa, informując strony o stanie sprawy oraz przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).