I SAB/Wa 161/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.Z., E.S., J.R., K.Z., M.R., R.R., R.R., S.R. oraz W.F. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A.Z. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy dawnej ulicy [...], nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących J.Z., E.S., J.R., K.Z., M.R., R.R., R.R., S.R. oraz W.F. solidarnie kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.Z., K.Z., W.F., E.S., S.R., R.R., J.R., R.R. i M.R., pismem z dnia 5 lipca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] (obecnie część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]). Skarżący zarzucili naruszenie art. 35 § 1 - 3 i § 5 kpa i wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w zakresie wniosku A.Z. z dnia 25 września 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej wskazanej wyżej nieruchomości, o stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że przed wniesieniem skargi wyczerpano przysługujące środki zaskarżenia (wniesiono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie) oraz że nic nie stało na przeszkodzie wydania stosownej decyzji administracyjnej. Skarżący zaznaczyli, że pomimo upływu ustawowych terminów określonych w art. 35 § 1- 3 kpa, a także terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 kpa, do dnia sporządzenia skargi postępowanie jest nadal prowadzone, a organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie podał również kolejnych przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, a przede wszystkim nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wskazali stanowisko doktryny i judykatury dotyczące bezczynności oraz obowiązki organu wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady prowadzenia postępowania i rozpoznawania spraw (art. 12, art. 7 i art. 77 § 1 kpa) podkreślając, że w niniejszej sprawie wszelkie kwestie formalne zostały już ustalone i niezrozumiałe jest uporczywe prowadzenie (tylko formalne) postępowania przy równoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek stosownych czynności już prawie przez 66 lat. Skarżący podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali żadnej informacji od obowiązanego organu w tym zakresie oraz że pismem z dnia 13 maja 2013 r. błędnie i nieskutecznie przekazano sprawę do rozpoznania do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W.. Wskazano jednocześnie, że wystąpienie przez organ do stosownych instytucji o przesłanie dokumentów dotyczących nieruchomości w żaden sposób nie może stanowić w świetle art. 35 § 5 kpa usprawiedliwienia dla bezczynności organu. W doktrynie i judykaturze sądowej przyjęte zostało, że przyczyny "niezależne od organu" mogą być utożsamiane tylko z przeszkodami o charakterze prawnym a nie faktycznym. Zatem brak ze strony organu zobligowanego do rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą "bez zbędnej zwłoki", maksymalnie w terminie dwóch miesięcy, stosownych i prawidłowych czynności kompletujących materiał dowodowy, nie może być kwalifikowany jako niezależna przeszkoda do załatwienia sprawy. Na poparcie przytoczono stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący zaznaczyli, że organ nie wydał decyzji od dnia złożenia wniosku przez A.Z., czyli od dnia 25 września 1947 r. W ocenie skarżących takie postępowanie Prezydenta W. pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa. Wniosek o stwierdzenie bezczynności o charakterze rażącym jest więc w pełni uzasadniony. Skarżący zarzucili ponadto wadliwość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], mocą którego zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy organ uznał za nieuzasadnione i podkreślili, że skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy dawnej ul. [...], hip. nr [...] zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości [...] i ich spadkobiercach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydanym w trybie uproszczonym wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 438/13 oddalił skargę uznając, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kpa (art. 103 kpa), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że skoro w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, brak było podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania podkreślając, że w aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zbadania, czy doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy – nie tylko na etapie postępowania administracyjnego następującym po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz także na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem A.Z. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że A.Z. złożyła wniosek o przyznanie ówczesnego prawa własności czasowej w dniu 16 października 1947 r., który został podtrzymany pismem z dnia 8 kwietnia 1948 r. (pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia 6 marca 2003 r.). Wniosek ten jest rozpoznawany ponad 60 lat. Na dzień orzekania przez Sąd postępowanie w tej sprawie jest w toku, ponieważ Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 8 kwietnia 2014 r. Wobec tego rację mają skarżący twierdząc, że Prezydent W. pozostaje bezczynny, skoro nie załatwił sprawy w ustawowym terminie maksymalnym, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa. Na kwestię pozostawania przez organ w bezczynności w chwili składania skargi zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14, wydanym w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, Prezydent W. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należy od tego, że na mocy art. 14 pkt 2 w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz.173) uległ zmianie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Od dnia 17 maja 2011 r. wojewódzkie sądy administracyjne obowiązane są ocenić jaki charakter ma stwierdzona w sprawie przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Kwalifikacja prawna istniejącego w danej sprawie stanu przewlekłości obejmuje także okres działalności organu przed dniem 17 maja 2011 r., tj. momentem wprowadzenia do przepisu art. 149 Ppsa obowiązku stwierdzania w wydanym wyroku, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). O rażącej bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy świadczy to, że pierwsze czynności dowodowe zmierzające do wyjaśnienia sprawy organ podjął dopiero w 2003 r. występując do sądu wieczystoksięgowego o przedłożenie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...], nr hip.[...] (pismo z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...]). Po około 10 latach, w dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezydent W. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Zawieszenie nie było uzasadnione, skoro Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], nie stwierdzając podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd zwraca uwagę, że sprawa toczy się już ponad 60 lat, a więc doszło do rażącego przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wynoszącego 2 miesiące. Z akt sprawy wynika, że organ, mimo upływu tylu lat, jest na etapie wyjaśniania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ realizował obowiązki wynikające z art. 36 § 1 Kpa – informował wszystkie strony o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy i treści odpowiedzi na skargę nie wynikają zaś żadne racjonalne powody świadczące o istnieniu przeszkód w rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 września 1947 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, istniejący w niniejszej sprawie czas trwania stanu bezczynności Prezydenta W. w załatwieniu sprawy uzasadniał zastosowanie przez Sąd z urzędu dodatkowej sankcji poprzez wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości [...] zł. Mając na uwadze to, że sprawy dotyczące nieruchomości [...] są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 § 3 Kpa Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego w terminie 2 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).