I SAB/Wa 1613/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną jako "[...]" w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. K. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako: ppsa) zaskarżyła bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]" w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 645 m2, zarzucając ww. organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 27 listopada 2015 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie odszkodowania za powołaną wyżej nieruchomość. Podano również, że w związku z przedłużającym się milczeniem organu w dniu 9 lutego 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...], który pomimo dwukrotnego wezwania przez Wojewodę [...] do nadesłania akt sprawy nie przesłał ich organowi odwoławczemu. Mimo tego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin 3 miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Skarżąca zauważyła, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ nadzorczy w trybie art. 37 kpa Prezydent [...] nie wydał decyzji odszkodowawczej. Zdaniem skarżącej, w tych warunkach przedmiotowa skarga stała się konieczna i uzasadniona, gdyż tylko rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w tej sprawie warunkuje uzyskanie rozstrzygnięcia w realnym wyznaczonym przez sąd terminie. Skarżąca podniosła też, że mimo dopełnienia obowiązku sygnalizacji Prezydent nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę zwłoki podał w sposób ogólnikowy. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowania za przytoczoną na wstępie nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie o odszkodowanie za powołaną na wstępie nieruchomość. Organ wskazał, że Wojewoda [...] po rozpoznaniu złożonego w trybie art. 35 kpa zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od otrzymania postanowienia, tj. 6 sierpnia 2016 r. Ponadto organ podał, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Organ zauważył, że pismem z dnia 24 listopada 2016 r. strona została poinformowana o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do wojewody wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej z dnia 27 listopada 2015 r. o przyznanie odszkodowania za przytoczoną na wstępie nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (listopad 2015 r.), skomplikowany i historyczny charakter niniejszej sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała bezczynność organu nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ pismem z dnia 24 listopada 2016 r. wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa informując stronę o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.