I SAB/Wa 1615/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W., J. K., M. W. i M. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. W., J. K., M. W. i M. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. W., M. W., J. K. i M. K. (dalej: skarżący) pismem z dnia 17 października 2016 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip [...], zarzucając ww. organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 12 § 1 kpa, art. 35 kpa i art. 36 kpa polegające na nierozpoznaniu sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżących wystąpił o rozpoznanie wniosku dekretowego z 1949 r. dotyczącego ww. nieruchomości [...] . Wobec braku reakcji na wniosek pełnomocnik stron pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpił o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Podano również, że w związku z opieszałością organu pełnomocnik stron złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W wyniku rozpoznania zażalenia SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wyznaczyło Prezydentowi [...] dodatkowy termin [...] kwietnia 2016 do załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej sprawy z wniosku A. L. z dnia [...] września 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący dodali również, że mimo upływu powyższego terminu decyzja do dnia złożenia skargi nie została wydana. Zdaniem skarżących, terminy określone w art. 35 kpa zostały przez organ rozpoznający sprawę znacząco przekroczone, a zwłoki organu nie można w żaden sposób uzasadnić stopniem zawiłości sprawy, gdyż zarówno materiał dowodowy, jak i stan prawny nieruchomości nie budzą żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do niezwłocznego rozpoznania sprawy nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi, zobowiązanie Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków niezbędnych do zapobieżenia występowaniu tego typu nagannych praktyk w przyszłość, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wyjaśnienie przyczyn tego naruszenia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości [...] w tym grunt tej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy [...], a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Dzielnicy Gminy [...]. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy [...]. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. Organ podał, że zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 1948 r. w archiwum nie odnaleziono nieruchomości [...] nr hip. [...]. Natomiast z akt własnościowych wynika, że dawny właściciel A. L. w dniu [...] wrześnie 1949 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] hip. [...]. Organ dodał, że Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1973 r., nr [...] odmówiło dawnemu właścicielowi ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu. Następnie SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o nr: [...],[...],[...],[...] i [...], w których zawartych umów sprzedaży nie poprzedzono wydaniem decyzji administracyjnych, z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia w tej części, natomiast w pozostałym zakresie stwierdzono nieważność ww. decyzji. Organ zauważył również, że Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] wystąpił do geodety uprawnionego o wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i wydzielenie z nich nieruchomości hipotecznej hip. [...]. Organ dodał, że w toku postępowania strony były informowane o gromadzeniu materiału dowodowego, co wynika z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do SKO w [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez organ w celu zgromadzenia materiału dokumentacyjnego, historyczny i skomplikowany pod względem faktycznym i prawnym stan sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu dużą ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości dekretowych, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała bezczynność organu nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie wniosku skarżących o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd wskazuje, że zobowiązanie organu do dokonania powyższego nie należy do jego kognicji określonej przepisami ustawy ppsa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i 120 ppsa orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).