I SAB/Wa 164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. B. i G. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2019 r. G. B. oraz G. B. (dalej jako skarżący) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie w trybie art. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - ugn) odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...] wydzielone pod drogi publiczne. W skardze podniesiono, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania skarżący wystąpili do organu 14 lutego 2012 r. Decyzją z [...] października 2013 r. organ odmówił wypłaty odszkodowania podnosząc, że zgodnie z treścią porozumienia z [...] października 1998 r. skarżący dobrowolnie zrzekli się żądanego odszkodowania. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i skierował sprawe do ponownego rozpoznania. Następnie wyrokiem z 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 416/14 tut. Sąd uchylił ww. decyzję wojewody a prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 700/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił skargę. Pismem z [...] marca 2018 r. skarżący wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, po czym w skardze do tut. Sądu wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ otrzymał akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 30 czerwca 2017 r. Pismem z 20 lipca 2018 r. skarżący zostali ponownie poinformowani, że w ocenie organu negocjacje prowadzone w trybie art. 98 ugn zostały zakończone zawarciem porozumienia w dniu[...] października 1998 r. oraz że wniosek zostanie rozpoznany do 31 grudnia 2018 r. Z kolei przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. skarżących poinformowano, że przewidywany termin rozpoznania wniosku to 31 grudnia 2019 r. W ocenie Sądu organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W przedmiotowej sprawie organ przekroczył termin na załatwienie sprawy. Przekroczenie terminu może być jednak częściowo wytłumaczone znacznym stopniem skomplikowania sprawy, wynikającym choćby z rozbieżności między orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzecznictwem Sądu Najwyższego a także dbaniem nie tylko o interes indywidualny ale i o interes publiczny. Organ podnosi, że w wyroku 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 700/15, którym co oczywiste jest związany w ramach art. 153 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wszystkie działania właściciela podzielonej nieruchomości związane z otrzymaniem odszkodowania za wywłaszczone działki mogą być skutecznie rozpoczęte dopiero po dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tymczasem Sąd Najwyższy w uzasadnieniu zapadłego ponad pół roku później wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17 uznał, że jakkolwiek własność nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną przechodzi na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, to jednak negocjacje co do wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne w ramach swobody umów mogą toczyć się o wiele wcześniej, a nawet przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - a w konsekwencji, że prawo dopuszcza zrzeczenie się roszczenia/świadczenia zanim ono stanie się wymagalne. Wskazana rozbieżność orzecznictwie ww. Sądów niewątpliwie wpływa na ocenę skuteczności porozumienia zawartego w dniu [...] października 1998 r. Powyższe, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, uzasadnia wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie związania ww. porozumieniem z 1998 r. a istnienie interesu prawnego po stronie gminy przesadził Sąd Najwyższy w ww. wyroku V CSK 261/17. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego stanowi zaś zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Z tego względu rozpoznając skargę na bezczynność na tym etapie sprawy administracyjnej Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej od organu i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż termin rozpoznawania sprawy należy liczyć od dnia zwrotu akt organowi przez NSA a nie od daty złożenia wniosku o odszkodowanie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji), na podstawie art art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) (pkt 4 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.