I SAB/Wa 1642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. B. kwotę 597 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. B., reprezentowana przez radcę prawnego A. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio wnioskiem z dnia 21 grudnia 1948 r. I. S. wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wskazanej uprzednio nieruchomości [...]. Powyższe podanie zostało rozpatrzone odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1954 r., a następnie decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, a następnie, w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na powyższe rozstrzygnięcie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od wyroku Sądu I instancji, orzeczeniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1922/13. Akta własnościowe zostały zwrócone przez Ministra Prezydentowi [...] dniu 2 lipca 2015 r. Przy czym uprzednim pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. pełnomocnik następcy prawnego właściciela przeddekretowego poinformował organ o zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odmawiających przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Z kolei w dniu 5 lutego 2016 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...], wnosząc o rozpoznanie wniosku dekretowego, dotyczącego przedmiotowego gruntu. W kolejnych pismach skarżąca przedłożyła organowi prowadzącemu postępowanie, dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w tym m.in. dokument Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 1997 r, potwierdzający, że budynek położony przy ul. [...] w W. powstał przed 1938 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie skarżącej z dnia 15 lutego 2016 r. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Jednocześnie stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe orzeczenie zostało doręczone Prezydentowi [...] w dniu 31 maja 2016 r. We wniesionej w dniu 3 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) skardze E. B. zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 12 § 1 kpa i art. 35 § 1, 2 i 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób szybki oraz niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasad zawartych w art. 7 i art. 8 kpa, tj. zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2. art. 37 § 2 kpa, poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zakończenia postępowania po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.; 3. art. 36 kpa – poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącej o zwłoce w kontynuowaniu postępowania oraz przyczynach zwłoki w związku z przekroczeniem terminu, określonego w art. 36 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła: - na podstawie art. 149 § 1 ppsa o uwzględnienie skargi i zobowiązanie w zakreślonym przez Sąd terminie organu do podjęcia zawieszonego postępowania i zakończenia postępowania, - o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - na podstawie art. 149 § 2 ppsa o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł Skarżąca uzasadniła, że Prezydent [...], mimo wniosku zawartego w piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r., w którym wniosła o kontynuowanie prowadzonego postepowania dekretowego, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji, rozstrzygających uprzednio złożony wniosek dekretowy jej poprzedniczki prawnej, nie dokonał w sprawie żadnej czynności i to mimo wydania postanowienia przez Wojewodę [...], uznającego zażalenie skarżącej za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 grudnia 2016 r. Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż działka hipoteczna nr [...], o pow. [...] m2, to obecnie, działki ewidencyjne w obrębie [...] o nr: [...] (stanowiącą własność [...]), [...] (własność [...] we współużytkowaniu wieczystym w częściach ułamkowych osób fizycznych, nr [...] (własność [...]) i [...] (własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej). Następnie pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. Prezydent zawiadomił uczestnika postępowania, że istnieje możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w związku tym, że materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej zwanej "kpa.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że niniejsza skarga na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Wniosek ten pochodzi co prawda jeszcze z lat czterdziestych dwudziestego wieku i został już rozpoznany, jednak odżył, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego, rozstrzygających go wadliwych decyzji. Przy czym postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące ww. decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń dekretowych, zostało zakończone w 2015 r. Zatem wobec powyższego rozpoczął ponownie swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu 2 lat, od wydania decyzji orzekających o stwierdzeniu nieważności orzeczeń dekretowych, organ administracji nie zakończył postępowania, zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Zwłaszcza biorąc pod uwagę jego stanowisko przesłane stronie, zawierające informację, że zgromadził on materiał dowodowy w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres 2 lat nie zakończył sprawy. Akta własnościowe zostały mu zwrócone przez organ nadzorczy w 2015 r., a jedyną czynność jaką podjął było poinformowanie strony o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego 13 grudnia 2016 r. Mimo tego do dnia wyrokowania organ i tak nie zakończył postępowania. Podkreślenia wymaga też, że skarga do Sądu, została przesłana ze znacznym opóźnieniem. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie - gdyż za takie należy uznać 2 letnie prowadzenie postępowania (biorąc pod uwagę tylko okres od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w przedmiocie decyzji, dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych) - Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ zaniechał obowiązku informacyjnego, do czego był obowiązany na mocy art. 36 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, stwierdzić należy, że wymierzenie grzywny lub przyznanie tej sumy, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w przypadkach rażącej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa, a ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem organ poinformował stronę, że zgromadził materiał dowodowy w sprawie, wystarczający do rozstrzygnięcia wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o art. 151 wskazanej ustawy (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.