I SAB/Wa 1668/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska(spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E.K. i M.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M.K. z dnia [...] lutego 2007 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.500 zł; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących E.K. i M.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku E.K. i M.K. pismem z dnia [...] września 2016 r. wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżące wniosły o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji, w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku Sądu oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wniosły o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o przyznanie od organu na rzecz każdej z nich kwoty 1500 zł. Skarżące wniosły także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazały, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/11 Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą odmówiono przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżące wezwały Prezydenta [...] do wykonania powyższego orzeczenia, w nieprzekraczalnym terminie 21 dni, od daty otrzymania wezwania. W odpowiedzi na wezwanie organ przesłuchał K.K. oraz skarżącą M.K., w celu ustalenia daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznego władania nieruchomością. Skarżące zaznaczyły, że po przeprowadzeniu powyższej czynności organ zaniechał dalszych działań i do dnia dzisiejszego nie załatwił sprawy. Nie poinformował także o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o planowanym terminie jej załatwienia. Wobec braku rozstrzygnięcia, skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/11, wnosząc o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2693/13 Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę za niewykonanie ww. wyroku. Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżące wystąpiły do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Zaznaczyły, że do chwili obecnej Prezydent nie rozpoznał wniosku i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wskazał, że jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Dodał, że w celu zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, konieczne jest ustalenie faktycznej daty utraty władania nieruchomością oraz ewentualne wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowić będzie podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd może orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie został rozpoznany przez organ. Wprawdzie Prezydent [...] w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. nr hip [...], to jednak decyzja ta, wyrokiem Sądu z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/11 została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Prezydentowi w dniu 28 marca 2012 r. (data stempla wpływu akt do organu). W dniu 13 kwietnia 2012 r. organ drugiej instancji przekazał Prezydentowi akta administracyjne sprawy, celem ponownego rozpoznania złożonego wniosku odszkodowawczego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ wezwał M.K. i K.K. do złożenia oświadczeń na okoliczność daty pozbawienia byłych właścicieli (lub ich następców prawnych) faktycznego władania przedmiotową działką. Jak wynika z akt sprawy oświadczenia zostały złożone przez ww. osoby w dniu 16 maja 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent zwrócił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] w [...] o sprawdzenie i udzielenie informacji, od kiedy w budynku wybudowanym pod adresem ul. [...], byli zameldowani mieszkańcy. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił się także do Urzędu [...] Biuro Architektury i Budownictwa Delegatury w [...] o ustalenie daty wejścia na przedmiotowy teren inwestora, objęcia w administrację, oddania do użytku oraz utratę możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli. Odpowiedź na powyższe wezwanie wraz z dokumentami przekazana została w dniu 28 maja 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Archiwum Państwowe [...] podało daty najwcześniejszych wpisów meldunkowych w księdze meldunkowej domu, przy ul. [...] w [...]. Dopiero wskutek wniesionej do Sądu skargi z dnia [...] września 2013 r., na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2011 r., organ pismami z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do skarżących oraz Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych o udzielenie niezbędnych wyjaśnień w sprawie oraz o nadesłanie stosownych dokumentów. Przy pismach z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. nadesłane zostały żądane dokumenty i wyjaśnienia. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2693/13 Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę za niewykonanie wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. Odpis powyższego prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Prezydentowi w dniu 30 maja 2014 r. (data stempla wpływu akt do organu). Z akt sprawy wynika, że Prezydent dopiero wskutek wezwania do wykonania wyroku Sądu, pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, że w celu zakończenia i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, konieczne jest wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowić będzie podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania. Dodał, że po sporządzeniu operatu i zabezpieczeniu środków finansowych decyzja kończąca postępowanie w sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Bezspornym w sprawie jest, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, Prezydent [...] nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem odszkodowawczym. Zaznaczyć należy, że od otrzymania wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. upłynęło ponad 5 lat, a pomimo tego organ nie zakończył postępowania w sprawie. Prezydent podjął działania mające na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji, jednak działania te prowadzone były w sposób przewlekły i opieszały. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem organowi trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy przypisać jej cechy rażącego naruszenia prawa. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad 5 letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach. Nie zmienia tej oceny także fakt, że Prezydent wydał decyzję w sprawie, która wyrokiem Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. została uchylona. Od daty doręczenia organowi akt sprawy przez organ II instancji, tj. od dnia 13 kwietnia 2012 r. upłynęło ponad 5 lat, a organ nadal nie zakończył postępowania poprzez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Wyznaczając trzymiesięczny termin do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Podkreślić należy, że działania podejmowane przez organ w celu koncentracji materiału dowodowego powinny odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilkumiesięcznych lub kilkuletnich odstępach czasu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny z naruszeniem zasad postępowania, w tym zasady szybkości postępowania. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności i rażący charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500,00 zł. W ocenie Sądu, wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 P.p.s.a., a ponadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Uwzględniono przy tym fakt, że wcześniejszym wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2693/13 wymierzono już Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł i grzywna w takiej wysokości nie spełniła swej funkcji. Wskazać należy, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł na rzecz każdej ze skarżących, gdyż w ocenie Sądu, wysokość wymierzonej grzywny oraz orzeczenie w zakresie rażącego naruszenia prawa stanowią wystarczającą dolegliwość dla organu, mobilizującą go do wydania orzeczenia. W tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1,2,3 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.