I SAB/Wa 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia 10 marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10 – sprawy z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...]. Wnosząc o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia art. 35 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zarówno ustawowych jak i wyznaczonych przez sam organ, brak informowania stron o przyczynach braku załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., pomimo iż termin ten upłynął w dniu 30 listopada 2013 r., brak wskazania przez Ministra nowego terminu załatwienia niniejszej sprawy, opieszałe podejmowanie czynności dowodowych w sprawie, podejmowanie działań nie mających znaczenia dla rozpoznania skierowanego wniosku, brak jakiejkolwiek reakcji na kierowanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przestawiając stan sprawy, wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1971 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m 2, objętej księgą wieczystą lwh [...], stanowiącej własność K. J. Decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. znak [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1971 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].08.1971 r. oraz [...].07.1972 r. wystąpiła S. J. - następca prawny K. J. (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...] i umowy zbycia spadku z dnia [...] marca 2002 r. - akt notarialny Rep. A nr [...]), reprezentowana przez radcę prawnego T.K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. znak [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Biura Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej oraz wniosku S. J., utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...]. Organ podał, że wyrokiem z dnia 08 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2008 r. znak [...] oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że stanowisko organu nadzorczego w zakresie ustalenia, iż wywłaszczenie mogło nastąpić z uwagi na niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie znajduje oparcia w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd wskazał, że rozbudowa Zakładu [...] w N. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, gdyż nie łączyła się z powszechnością i ogólną dostępnością tego przedsiębiorstwa, a była jedynie środkiem do realizacji celu użyteczności publicznej za jaki może być uznana organizacja zieleni miejskiej. Sąd uznał, że pozostałe zarzuty zmierzające do podważenia stanowiska organu w odniesieniu do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu błędnego określenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości, czy też naruszenia art. 15 i art. 16 kpa ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie były zasadne. Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone, a także, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego, lecz nie można w pełni podzielić jego argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Minister zajął się wykazaniem kwestii zaistnienia przesłanki "użyteczności publicznej", o której stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister nie dokonał natomiast analizy, czy rzeczywiście rozbudowa Zakładu [...] w N. na przedmiotowej nieruchomości wynikała z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz o terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2013 r. Minister wskazał, że organ nadzorczy nie pozostaje w bezczynności oraz nie prowadzi przewlekle postępowania. Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1971 r. wymaga uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie występują niezależne od organu trudności z uzyskaniem brakujących dokumentów. Minister podniósł, że pismem z dnia 10 marca 2014 r. nr [...] poinformował stronę, stosownie do art. 36 k.p.a., o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosku do dnia 31 maja 2014 r. Do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, tj. 1 lipca 2014 r., do akt sprawy nie wpłynęła informacja o zmianie stanu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że wobec podniesienia przez pełnomocnika skarżącego zarówno zarzutu bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd przyjął, iż przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a to wobec ujmowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przewlekłego prowadzenia postępowania jako kwalifikowanej bezczynności. Sąd skargę uwzględnił, albowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...], pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., nie zakończył w przewidzianej prawem formie postępowania z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...]. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Akta postępowania administracyjnego zwrócone zostały organowi wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10 oddalającym skargę kasacyjną, w dniu 19 grudnia 2011 r. Wówczas też rozpoczął bieg termin na załatwienie przez organ przedmiotowej sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku Stanisławy Janusz nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku S. J. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w tej sprawie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju po wyroku Sądu, ustalenia w zakresie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, dokonane zostały przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę na podstawie oceny czynności podejmowanych przez organ w okresie od dnia 19 grudnia 2011 r., tj. od dnia zwrotu do organu akt postępowania administracyjnego, do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tej sprawie nacechowane było opieszałością i nieskutecznością. Organ wprawdzie podejmował czynności od 23 stycznia 2012 r., jednakże były one nieefektywne i nie były nakierowane na jak najszybsze załatwienie sprawy, jak tego wymaga przepis art. 12 k.p.a. Z kolei brak niezwłocznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego nie pozwalał na zakończenie postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2011 r. wskazał, że nie dokonano analizy, czy rzeczywiście rozbudowa Zakładu [...] w N. na tym terenie wynika z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. W dniu 17 grudnia 2012 r. do postępowania administracyjnego zgłosił się pełnomocnik M. P. i wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 8 stycznia 2013 r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony o wskazanie adresów zamieszkania pozostałych stron. Odpowiedzi, zawierającej adresy udzielono organowi w dniu 4 lutego 2013 r. W dniu 6 marca 2013 r. organ poinformował stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. i stosując przepis art. 36 k.p.a. wskazał, że sprawa zostanie rozpoznana do dnia 31 maja 2013 r. W tym samym dniu, tj. 6 marca 2013 r. – a zatem po 1 roku i 2 miesiącach od zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem Sądu – organ wystąpił do Archiwum Narodowego w [...] z wnioskiem o odszukanie planów gospodarczych. Już powyższe świadczy o rażącym naruszeniu przepisu art. 12 k.p.a. i przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia nawet stopień skomplikowania sprawy, albowiem, aby można było rozważać rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej, konieczne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego. Tymczasem same działania organu zmierzające dopiero do ustalenia tego stanu faktycznego, podjęte zostały po ponad 1 roku. Odpowiedź z Archiwum Narodowego w [...] wpłynęła do organu w dniu 14 maja 2013 r. Strona wystąpiła w dniu 12 sierpnia 2013 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z dnia 2 września 2013 r. wystosował do Archiwum Narodowego w [...] wezwanie o nadesłanie planu gospodarczego z lat 1971-1975. Zatem, dopiero po 4 miesiącach od pierwszej odpowiedzi z Archiwum, organ podjął kolejną czynność. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 września 2013 r., Prezydent Miasta N. w dniu 8 października 2013 r. nadesłał m.in. wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W dniu 11 grudnia 2013 r. do organu wpłynęły żądane materiały z Archiwum Narodowego w [...]. Strona, w związku z tym, że pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie uzyskała informacji o stanie sprawy, w dniu 7 stycznia 2014 r. wystosowała do organu kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ po dwóch miesiącach, tj. 10 marca 2014 r. powołując przepis art. 36 k.p.a. poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 maja 2014 r. W tym samym dniu, tj. 10 marca 2014 r. organ ponownie zwrócił się do Archiwum Narodowego w [...], tym razem o odnalezienie części opisowej nadesłanego wcześniej planu narodowego. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu organ od dnia 19 grudnia 2011 r. prowadzi postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Od dnia zwrotu akt do organu upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, z którego to okresu przez większą jego część, nie podejmowano działań wskazujących na faktyczny zamiar zakończenia postępowania. Oczywiście obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), jednakże powyższe nie oznacza, że postępowanie może być prowadzone bez poszanowania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisów dotyczących trwania postępowania. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności oznacza bowiem konieczność m.in. przestrzegania terminów wyznaczonych przez ustawodawcę. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym – z uwzględnieniem koniecznego postępowania dowodowego – terminie, zwłaszcza, gdy postępowanie prowadzone jest po wyroku Sądu uchylającym wydane już w tej sprawie decyzje. Działania organu w takiej sytuacji powinny być zintensyfikowane, co oznacza, że wszelkie czynności powinny być podjęte niezwłocznie. W sprawie niniejszej postępowanie nie było prowadzone z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ustalenia powyższego nie zmienia dopełnienie przez organ dwukrotnie obowiązku wynikającego przepisu art. 36 k.p.a. i wskazanie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego jako przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.