I SAB/Wa 1690/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Miasta [...], tj. część działki nr [...], z obrębu [...] i część działki nr [...] z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wniosły skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Podniosły, że wniosek złożony został przez poprzedników prawnych skarżących. Wskazały, że dotyczy on nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej nr [...], o pow. [...], tj. gruntów będących obecnie własnością [...], w zakresie dotychczas nie rozpoznanym, jak również w zakresie obszaru, co do którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r., nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Skarżące zarzuciły Prezydentowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 35 § 1 i § 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego niewydanie decyzji w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, - art. 36 kpa polegające na przesuwaniu terminu wydania decyzji, bez wykazania istotnej przyczyny zwłoki, - art. 12 kpa w zw. z art. 35 kpa, poprzez jego niezastosowane i w konsekwencji naruszenie zasady szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego . Skarżące wniosły o: zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez Sąd, stwierdzenie, że bezczynności organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości w/g uznania Sądu, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, zasądzenie kosztów postępowania. Wniosły także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazały, że istota skargi sprowadza się do zarzutu nierozpoznania przez Prezydenta [...] w terminie zakreślonym w art. 35 kpa wniosku w trybie art. 7 dekretu [...], złożonego przez poprzedników prawnych skarżących, co do części nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej nr [...] o pow. [...], a będących własnością [...], w zakresie dotychczas nie rozpoznanym, jak również w zakresie obszaru co do którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyżej wskazaną decyzją stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. Tą ostatnią decyzją odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Skarżące wskazały, że na datę złożenia skargi, tj. po upływie 2 lat i 7 miesięcy od złożenia przez skarżących pisma w przedmiocie ponaglenia organu do rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego w 1949 r. przez poprzedników prawnych skarżących I. i F. R., wniosek ten nie został rozpoznany. Pismem z [...] stycznia 2015 r. skarżące wezwały organ do podjęcia czynności w sprawie. W odpowiedzi na pismo organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność uzyskania akt sprawy znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz potrzebę zebrania dokumentacji, postępowanie zostanie zakończone do 31 lipca 2015 r. Termin ten jednak nie został zachowany. W konsekwencji powyższego, skarżące pismem z [...] grudnia 2015 r. (prezentata) wniosły zażalenie na bezczynność Prezydenta. Z uwagi jednak na wyznaczenie przez organ kolejnego terminu do rozpoznania sprawy, tj. do 30 czerwca 2016 r., który w czasie badania zasadności zażalenia przez SKO jeszcze nie upłynął, Kolegium postanowieniem z [...] lutego 2016 r. uznało zażalenie za niezasadne. Skarżące podniosły, że oczekują na rozpoznanie wniosku złożonego w 1949 r., w części w jakiej nie został on dotychczas rozpoznany i w części w jakiej SKO stwierdziło w kwietniu 2013 r. nieważność decyzji z 1972 r. Zarzuciły, że postępowanie jest prowadzone bez żadnej koncepcji i bez planu działania, co do koniecznych do pozyskania w sprawie dowodów, czyli z naruszeniem zasady koncentracji materiału dowodowego i szybkości postępowania (art. 12 kpa). Okoliczności te, jak i znaczny upływ czasu od złożenia wniosku uzasadniają, w ocenie skarżących, przyjęcie, że bezczynność organu ma charakter rażący. Dlatego wniosły o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie im sumy pieniężnej. Podniosły, że nieuzasadniona opieszałość organu w rozpoznaniu sprawy uniemożliwia realizację przysługującego skarżącym roszczenia, tj. ponownego rozpoznania przez właściwy organ wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości należących pierwotnie do ich poprzedników prawnych, jak również uniemożliwia skarżącym ewentualne dochodzenie odszkodowania za utraconą nieruchomość przed sądem powszechnym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1971 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2016 r. uznało zażalenie na bezczynność w sprawie za nieuzasadnione. Prezydent wskazał, że pełnomocnik stron był informowany, iż zakończenie sprawy w terminie przewidzianym przez kpa jest niemożliwe z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, a także na konieczność zebrania szczegółowej dokumentacji i uzyskania kompletu akt sprawy znajdujących się w SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie innego aktu. Należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jest okolicznością bezsporną, że wniosek złożony 31 stycznia 1949 r. przez I. i F. R. w zakresie nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] nie został rozpoznany. Niewątpliwie więc organ pozostaje w bezczynności. Jednakże nie można zgodzić się ze skarżącymi, że bezczynność ta datuje się od 1949 r. Otóż co do nieruchomości, której dotyczył wniosek dekretowy wydane były w latach 60-tych i 70- tych ubiegłego wieku decyzje o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego odnośnie poszczególnych części tej nieruchomości. Wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. skarżąca A.P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]: z [...] listopada 1963 r., z [...] października 1971 r. i z [...] marca 1972 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego odnośnie odpowiednio: pow. [...], pow. [...], pow. [...] gruntu położonego przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i nr [...]. Postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczyły się przed różnymi organami, gdyż w dacie złożenia wniosków część dawnej nieruchomości była własnością Skarbu Państwa, a część Miasta [...]. Jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] czerwca 2015 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.G. dotyczącej nieruchomości położonej ul. [...], ozn. hip. nr [...] i nr [...], działki nr [...], nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a część działki nr [...] z obrębu [...] i część działki nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Miasta [...]. Dlatego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych toczyło się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Należy wskazać, że dopiero w maju 2016 r. Minister wydał decyzje nadzorcze odnośnie wyżej wskazanych decyzji dekretowych, co do części nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Skargi na te decyzje złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P. (sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 956/16 i I SA/Wa 957/16). Sąd 20 września 2016 r. wydał wyroki. Wobec wniesienia skarg kasacyjnych sprawy oczekują na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Również do czasu eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego Prezydent nie mógł rozpoznać wniosku z 1949 r. w części dotyczącej gruntu będącego własnością Miasta [...]. Dopiero decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. o odnowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i nr [...], w zakresie dotyczącym części działek nr [...] i nr [...]. Ostateczne stwierdzenie nieważności umożliwia więc rozpoznanie wniosku dekretowego odnośnie wyżej wskazanych działek. Jednakże od 2013 r. organ nie podjął działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego w tej części. Prezydent ograniczał się do wskazywania nowych terminów załatwienia sprawy, których jednakże nie dotrzymywał i bezskutecznie oczekiwał na zwrot akt przesłanych różnym organom nadzorczym. Brak rozpoznania wniosku oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia rozstrzygnięcie z pkt 1 sentencji wyroku - z mocy art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd uznał, że czteromiesięczny termin na rozpoznanie sprawy, od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jest terminem realnym do jej załatwienia. Zdaniem Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i pisma Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. organ nie dysponował aktami, gdyż były one w posiadaniu albo SKO albo Ministra. Jednakże podnieść należy, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 VI 2017 r., II OSK 461/17 Lex 2302992) Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 12, 35 i 36 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że organ rozpoznając wniosek dekretowy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 149 § 2 ppsa, a tym samym do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 XII 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ działał z zamiarem pokrzywdzenia skarżących i celowo unikał wydania decyzji. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).