I SAB/Wa 174/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Skarbowi Państwa – Prezydentowi [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Skarb Państwa zastępowany przez Prezydenta [...] (powoływany dalej również jako: "skarżący", "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (powoływanego dalej również jako: "organ", "Wojewoda") w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r. wezwano stronę skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego G. K., do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ppsa"), czy przed wniesieniem środka zaskarżenia z 22 czerwca 2021 r., występowała z ponagleniem w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – powoływanej dalej jako: "kpa"). Jednocześnie zobowiązano skarżącego do nadesłania odpisu złożonego ponaglenia, wraz z dowodem jego nadania do organu. Skierowane do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi obejmowało również podanie numeru REGON lub NIP skarżącego - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa). Powyższe wezwanie skutecznie doręczono 26 października 2021 r. (k. 28 akt). Termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upływał z 2 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z wyżej wskazanych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika, bowiem z treści art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy zatem ustalić, czy strona skutecznie skierowała ponaglenie. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie składała ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Ze treści skargi wynika, że Prezydent [...] reprezentujący [...], pismami z marca i kwietnia 2020 r. skierował, w trybie art. 37 kpa, do Ministra Rozwoju zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] postępowań administracyjnych, wszczętych z urzędu na podstawie art. 17 a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm. – powoływana dalej jako: "ustawa"). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zażalenie z [...] marca 2020 r. wniesione właśnie w tym przedmiocie. Zauważyć jednak należy, że pismo to zostało wniesione przez [...] (jako jednostkę samorządu terytorialnego – gminę), nie zaś przez stronę wnoszącą skargę na bezczynność - Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] (jako podmiot gospodarujący mieniem Skarbu Państwa). W postępowaniach rozstrzyganych w trybie przepisów wyżej wskazanej ustawy stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina – na gruncie niniejszej sprawy stronami jest więc Skarb Państwa - Prezydent [...] oraz Miasto [...] (gmina). Nie można również pominąć, że wyżej wskazane zażalenie dotyczy nieruchomości położonej na terenie Dzielnicy[...], działka nr ew. [...] z obrębu [...], gdy w skardze zarzucono bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej nieruchomości nr ew. [...], z obrębu [...]. Wobec powyższego zasadnym było skierowanie do strony skarżącej wezwania z [...] października 2021 r. w przedmiocie wykazania zachowania trybu do wniesienia skargi. Z akt sprawy jasno wynika, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwania tego nie wykonała – nie można więc przyjąć, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego trybu. Zgodnie z art. 57 § 1 ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie zaś do art. 46 § 2 pkt 1 lit c ppsa pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku - numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania. Powyższy obowiązek wprowadzono na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 934). Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy (Sejm RP VIII Kadencji, nr druku 3260 - dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3260), wymóg wskazania numeru PESEL/KRS/NIP/REGON ma na celu zapewnić lepszą identyfikację stron lub innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. II OZ 999/19). Stosownie do art. 218 Konstytucji RP, organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządu majątkiem państwowym określa ustawa. Brak jest jednolitego aktu prawnego dotyczącego organizacji i zasad reprezentacji Skarbu Państwa. Od 1 stycznia 2017 r. zasady zarządzania mieniem państwowym określa ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021r. poz. 1933). W myśl art. 5 tej ustawy organy administracji publicznej oraz kierownicy jednostek, (...), gospodarują nabytym lub powierzonym tym organom lub jednostkom mieniem Skarbu Państwa oraz mogą zbywać jego składniki. Skarb Państwa reprezentowany jest więc co do zasady przez kierowników urzędów państwowych. Kierownicy jednostek reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do nabytego i powierzonego tym jednostkom mienia Skarbu Państwa i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Skarb Państwa może być też reprezentowany przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej, która jest tzw. instytucjonalnym pełnomocnikiem Skarbu Państwa. Podstawą prawną istnienia i działania Skarbu Państwa - jako osoby prawnej - są art. 33 i 34 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm. – powoływany dalej jako: "kc"), w których zamieszczono definicję Skarbu Państwa. Jak dotychczas nie uchwalono ustawy o organizacji Skarbu Państwa. Mimo braku ustawy Skarb Państwa z mocy art. 33 kc jest osobą prawną. Skarb Państwa bierze udział w obrocie prawnym przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. W konsekwencji, w każdej sprawie z udziałem Skarbu Państwa zachodzi potrzeba ustalenia właściwego statio fisci. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ugn"), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Jednocześnie, w świetle art. 11a ugn, przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy przepisu szczególnego – art. 4 pkt 9 ugn – starosta powiatu uzyskał więc uprawnienia statio fisci Skarbu Państwa, będącego właścicielem nieruchomości, do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie w ww. przepisem, ilekroć w tej ustawie jest mowa o właściwym organie, należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stosownie do artykułu 4 pkt 9 b1 ugn, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jak wynika z powyższego, w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jako reprezentant Skarbu Państwa działa starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). W myśl art. 4 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm. – powoływanej dalej jako: "usp") ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Stosownie do art. 26 usp, zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (ust. 1), który w myśl art. 33 tej ustawy wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Starostwo jest więc jednostką organizacyjną powiatu, przy pomocy którego wykonywane są zadania powiatu, również te powierzone jako zadania z zakresu administracji rządowej staroście, jako organowi wykonawczemu powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Z art. 34 ust. 1 usp wynika ponadto, że Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Wyposażenie starosty w kompetencje w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa nie prowadzi do zmiany jego statusu prawnego. Starosta niezależnie od tego czy działa jako reprezentant Skarbu Państwa, czy też wykonuje inne zadania wynikające z usp, pozostaje przewodniczącym organu wykonawczego powiatu (zarządu), realizującym powierzone mu zadania przy pomocy starostwa powiatowego. W myśl art. 35 ust. 2 usp starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Z art. 92 usp, regulującego ustrój miast na prawach powiatu, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Status prawny Miasta [...] reguluje art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817), który określa miasto [...], jako gminę o statusie miasta na prawach powiatu. Jednostka organizacyjna jaką jest urząd [...], obowiązana jest do posiadania nr REGON (art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2021 r. poz. 955 ze zm.) oraz NIP (art. 2 ust. 3 ustawy z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników – Dz. U. z 2020 r. poz. 170 ze zm.). Treść przywołanych powyżej norm prawa nie pozostawia wątpliwości co do reprezentacji Skarbu Państwa związanych z dokonywaniem czynnościami dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność tego podmiotu. Skarb Państwa, jako osoba prawna nieposiadająca własnych organów, działania w wyżej wskazanym zakresie zleca jako zadania z zakresu administracji rządowej staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu). Procedura ta ustanowiona została w powołanym wcześniej art. 11 ust. 1 ugn, przez jednoznaczne określenie podmiotu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach dotyczących realizacji zadań w zakresie gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie tak Skarb Państwa, jak i działający w jego imieniu Prezydent [...] (prezydent miasta na prawach powiatu) nie należą do kręgu podmiotów posługujących się w obrocie przypisanymi im, właściwymi numerami NIP, bądź REGON. Wobec czego, realizując nałożony wezwaniem z [...] października 2021 r., obowiązek z art. 46 § 2 pkt 1 lit c ppsa, skarżący Skarb Państwa – Prezydent [...] powinien był wskazać numer NIP, bądź REGON urzędu, w ramach którego wykonuje powierzone mu zadania i którego jest kierownikiem, a więc urzędu [...]. Skarżący nie dopełnił i tego obowiązku. Skoro zatem skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełnił jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi, nie uzupełniając również braku formalnego, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji postanowienia).