I SAB/Wa 175/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6624 m² - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] na rzecz P. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. P.D. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². Skarżący wskazał, że termin dla załatwienia sprawy upłynął bez zakończenia postępowania. Prezydent sześciokrotnie ustalał nowy termin dla załatwienia sprawy, w którym to wyznaczonym przez siebie czasie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto organ nie dotrzymał również dodatkowego terminu zakończenia postępowania wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i po raz siódmy wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na [...] czerwca 2019 r. Powyższe działanie Prezydenta jest niezgodne z procedurą określoną w art. 35-37 kpa oraz sprzeczne ze stanowiskiem organu instancyjnego, co czyni skargę na bezczynność Prezydenta zasadną. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie ustanowienia odszkodowania za grunt opisany na wstępie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie konieczne jest jeszcze wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości, lecz w dniu [...] lutego 2019 r. organ uzyskała informację, iż w związku z wyczerpaniem kwoty określonej w art. 6a ustawy prawo zamówień publicznych nie jest możliwe zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Obecnie procedura związana z wyłonieniem nowego wykonawcy operatów szacunkowych nie została jeszcze zakończona, w związku z powyższym nadal istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie opinii biegłego na temat wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w sprawie o przyznanie odszkodowania za ww. grunt nieruchomości [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem bardzo duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, iż organ procedował opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym Prezydent nie dotrzymał nie tylko terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów kpa, ale również zignorował dodatkowy termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], jak również nie wielokrotnie dotrzymał kolejnych terenów załatwienia sprawy wyznaczonych osobiście. Ponadto zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że w sprawie nie został jeszcze sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, w sytuacji gdy organ powinien zlecić już wykonanie tego operatu. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.