I SAB/Wa 184/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. R. i M. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. Ż. z dnia 25 września 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących: J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. R. i M. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. R. i M. R. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Skarżący wskazali, że przed Prezydentem W. toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zainicjowane wnioskiem A. Ż. z dnia 25 września 1947 r., który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Przed złożeniem skargi skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 2 kpa zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania wniosku w terminie do dnia 31 maja 2013 r. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Kolegium, Prezydent W. nie rozpatrzył sprawy przez okres przeszło 66 lat i nie wydał decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżących, organ rażąco naruszył prawo, co wynika z faktu, że nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postępowania, ignorując postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, a także nie poinformował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 36 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że pełnomocnik stron został poinformowany o tym, że konieczne jest uzupełnienie akt własnościowych i przesłanie poświadczonych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach oraz pełnomocnictw. Jednocześnie wskazał przewidywany termin wydania decyzji do dnia 15 lipca 2013 r. Następnie, przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., organ nadesłał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości i ich spadkobiercach. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 294/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Sąd ten podniósł, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – przy czym uznanie skargi za uzasadnioną może nastąpić, gdy organ pozostaje w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. WSA wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 września 1947 r., a zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, w tym także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 kpa). Sąd przytoczył też wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, według którego, niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Według WSA nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA, wyrokiem w sprawie OSK 778/14 z dnia 15 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14 wyjaśnił, że już w chwili wniesienia skargi Prezydent W. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], nr hip. [...] (obecnie obręb [...]). Według NSA okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 ppsa gdyż w aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i 2 ppsa wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 ppsa). NSA wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, według którego, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). Również wydanie przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania ze skargi na bezczynność. Według NSA sam fakt wydania postanowienia nie świadczy o braku bezczynności, a więc nie skutkuje bezzasadnością skargi wyłącznie z powodu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. także: wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270-dalej ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że tut. Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 19 maja 2015r. Sąd uwzględnił skargę w całości i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 1947r. w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd przyjął, że wynikające z procedowania w sprawie z wniosku inicjującego postępowanie przed ponad 60-cioma laty – naruszenie reguł ma charakter rażący i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Zaistniała w sprawie zwłoka w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności a bezczynność ta w nie budzących wątpliwości okolicznościach faktycznych – ma charakter rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.