I SAB/Wa 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 19 lutego 2015r. (data stempla pocztowego) M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w W. przy ul. [...] pochodzącego z połowy osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed Prezydentem W. toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zainicjowane wnioskiem z dnia 11 lutego 1949r., który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony, pomimo, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało wniesione zażalenie na bezczynność organu za zasadne i zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania sprawy i wydania decyzji do dnia [...] maja 2014 r. Wskazany przez Kolegium termin również nie został przez w/w organ dochowany. Ponadto skarżący wskazał, iż organ pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy fakt, iż od 1949 r. nie rozpoznano złożonego przez byłych właścicieli wniosku i obecnie pomimo upływu 8 miesięcy od zakreślonego terminu przez Kolegium nie wydano merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi na konieczność zapewnienia wszystkim stronom udziału w niniejszym postępowaniu, pismem z dnia 31 marca 2015 r. wezwano strony do nadesłania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu dziedziczenia po W. S. Ponadto organ wskazał, iż skarżący został poinformowany w/w pismem z dnia 31 marca 2015 r. o przyczynach uniemożliwiających zakończenie niniejszego postępowania w terminie wskazanym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji. Następnie przy piśmie z dnia 26 maja 2015 r. (k-18) Prezydent W. poinformował Sąd, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] zawieszono z urzędu postępowanie z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej ppsa). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania - stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – przy czym uznanie skargi za uzasadnioną może nastąpić, gdy organ pozostaje w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Należy podkreślić, że w dniu [...] maja 2015r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego, a zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 kpa). Podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje do czasu dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że jakkolwiek w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone, to okoliczność ta nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej organowi administracji bezczynności (przewlekłości) i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 ppsa. W aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i 2 ppsa wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 ppsa). W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). Ta sama zasada obowiązuje przy wydaniu przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność bądź przed jej wniesieniem, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sam fakt wydania postanowienia nie świadczy o braku bezczynności, a więc nie skutkuje bezzasadnością skargi wyłącznie z powodu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. także: wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14). Ponieważ postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w określonym terminie. W pozostałym zakresie Sąd uznał natomiast, że wynikające z procedowania w sprawie z wniosku inicjującego postępowanie przed ponad 60-cioma laty – naruszenie reguł procesu administracyjnego ma charakter rażący i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Zaistniała w sprawie zwłoka w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta w nie budzących wątpliwości okolicznościach faktycznych – ma charakter rażącego naruszenia prawa. Z tych względów orzeczono jak w wyroku.