I SAB/Wa 186/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. D. i J. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji z wniosku J. D. i A. D. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego; 2. stwierdza, że Prezydenta m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. D. i J. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 12 czerwca 2024 r. A. D. i J. D. wystosowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr. hip. "[...]" nr działki [...]. Jednocześnie skarżący wnieśli o stwierdzenie, że: 1) organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, 2) przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uzasadniając zgłoszone żądania wskazali, że w dniu 23 stycznia 2024 r., zatem blisko pięć miesięcy temu, został złożony wniosek dotyczący przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Mimo upływu blisko 5 miesięcy od momentu złożenia do Urzędu m. st. Warszawa Biuro Spraw Dekretowych wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego decyzja ciągle nie została wydana. Wedle informacji organu, wynikało to z potrzeby oczekiwania na przesłanie akt z NSA. Tymczasem zgodnie z poczynionymi przez skarżących ustaleniami, akta sprawy zostały przesłane do Urzędu przez Ministerstwo Infrastruktury dnia 1 lipca 2014 roku (prawie 10 lat temu). Zarówno pełnomocnik skarżących, jak i Ministerstwo miesiąc temu poinformowali o tym Urząd, jednak nie wywołało to żadnej reakcji. W ocenie skarżących, cały materiał niezbędny do wydania decyzji został zebrany już na dzień złożenia wniosku. Mimo tego do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji i nie poinformował czym spowodowana jest zwłoka. W tych okolicznościach zdaniem skarżącego nie sposób nie stwierdzić, iż termin na załatwienie sprawy w niniejszej sprawie został wielokrotnie przekroczony. Ponadto organ nie podjął czynności w celu zakończenia sprawy, jak i nie poinformował stron o tej okoliczności i nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy. Kończąc skarżący, posiłkując się dorobkiem judykatury wskazali, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Prezydent odpowiedział na skargę w piśmie z dnia 16 lipca 2024 r., w którym wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. zawiadomił strony, zgodnie z art. 10 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji w sprawie i o możliwości zapoznanie się z tymi dokumentami. Jak zauważył Prezydent, stronami tego postępowania są również współwłaściciele gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...] i do dnia dzisiejszego nie wszyscy adresaci odebrali to zawiadomienie i nie upłynął im termin do zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. Nadto, wskazując na zaawansowany etap postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy Prezydent poinformował, że akta zostaną przesłane do Sądu do dnia 9 sierpnia 2024 r. Wobec powyższego Prezydent wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. W zakresie kognicji sądów administracyjnych pozostaje przy tym również, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.) rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji, podobnie jak przewlekłe prowadzenie postępowania traktowane jest jako swoisty przejaw bezprawności polegający na zaniechaniu korzystania z kompetencji, a powstaje w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po myśli zaś art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przechodząc do istoty sprawy trzeba wskazać, że skarga skierowana do tut. Sądu zawierała zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta. Pojęcie to – przewlekłości w postępowaniu administracyjnym obecnie jest definiowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość złożenia przez stronę postępowania ponaglenia do organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Taki stan ustawodawca traktuje jako przewlekłość. Trzeba również wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Przepis ten stanowi, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ten ogólny postulat doznaje konkretyzacji w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a., gdzie ustawodawca wskazuje konkretne terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Jak wynika z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem, co do zasady załatwienie przed organem pierwszej instancji sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania winno nastąpić w terminie miesiąca liczonym od dnia jej wszczęcia. Wyjątkiem są tu sprawy należące do kategorii szczególnie skomplikowanych wówczas organ powinien ją załatwić w terminie dwóch miesięcy. Podkreślić trzeba przy tym, że terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter maksymalny oznacza to, że choć po ich upływie organy nie tracą możliwości orzekania w sprawie, powinny jednak w myśl ogólnej zasady wynikającej z art. 35 § 1 k.p.a., załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Nadto, co również istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca, dopuszczając, że możliwe jest przekroczenie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, w art. 36 § 1 k.p.a. nałożył na organy organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie Prezydent m.st. Warszawy w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta przejawiała się brakiem jakiejkolwiek aktywności organu w sprawie w okresie od dnia 30 stycznia 2024 r., kiedy to do Prezydenta wpłynął odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2024 r. I OSK 1871/20 wraz z uzasadnieniem, do 24 maja 2024 r., kiedy w reakcji na pismo wnioskodawców Prezydent zwrócił się do Urzędu Dzielnicy Mokotów o przesłanie dokumentów dotyczących prowadzonej sprawy. Takie działanie organu niewątpliwie można ocenić jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Skoro dopiero w dniu 24 maja 2024 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie po tym jak w dniu 30 stycznia 2024 r. otrzymał wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r. wraz z uzasadnieniem, a kolejną czynnością organu było wystosowane do stron zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2024 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, to niewątpliwie Prezydent postępowanie prowadził dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Całkowity brak koncentracji działań organu nie znajduje przy tym żadnego usprawiedliwienia. Co istotne, organ w jednym piśmie skierowanym do stron, tj. zawiadomieniu z dnia 13 czerwca 2024 r. nie poinformował o przyczynach zwłoki i nie zakreślił nowego terminu załatwienia sprawy. W tych warunkach postępowanie Prezydenta niewątpliwie prowadzone jest w sposób przewlekły i oceny tej nie może zmienić fakt, że przed rozstrzygnięciem o zasadności skargi skierowanej do Sądu Prezydent w dniu 25 lipca 2024 r. wydał decyzję nr 592/SD/2024 o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...]. Stwierdzenie, że Prezydent prowadził postępowanie w sposób przewlekły obliguje Sąd do przeprowadzenia oceny skali tego naruszenia. Oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W tym zakresie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyszedł przy tym z założenia, że skoro jako naruszenia rażące kwalifikuje się wyłącznie uchybienia jaskrawe, o szczególnym ciężarze gatunkowym, to dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z powodu braku aktywności organu przy opieszale prowadzonym postepowaniu potrzebna była perspektywa dłuższa aniżeli cztery miesiące, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie na niekorzyść organu, mającego dążyć do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przemawia to, że w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego na wniosek J. D. i A. D. nie było już potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, bo cały materiał dowodowy w tej sprawie był już w istocie zgromadzony. Tym niemniej Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające ma zakres szerszy aniżeli tylko gromadzenie dowodów, gdyż obejmuje m.in. też ich analizę niezbędną dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – w najprostszym ujęciu – powinna zaś zostać załatwiona w terminie miesiąca. Z tego punktu widzenia, przy uwzględnieniu miesięcznego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy, brak aktywności organu w wymiarze kilku miesięcy nie mógł zostać oceniony jako rażący. Z kolei odnosząc się na koniec do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., to w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wniosek taki nie został przez skarżącego w żaden sposób uzasadniony. W szczególności skarżący nie wskazali ewentualnego zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Sąd nie znajduje też powodów, aby w niniejszej sprawie o przyznaniu sumy pieniężnej orzekać z urzędu. Sam brak dostatecznej koncentracji działań organu pierwszej instancji nie uzasadnia w ocenie Sądu przyznania sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., szczególnie, że organ zakończył sprawę wydaniem decyzji. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 sentencji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził też, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na ich wysokość składają się kwoty uiszczonych przez skarżących wpisów od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.