I SAB/Wa 187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. i A. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nabycie zajmowanego lokalu postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym E. G. i A. G. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z 11 lipca 2024 r. E. G. i A. G. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nabycie zajmowanego lokalu. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy do wydania decyzji kończącej postępowanie znak : WGG-II-8225/145/90 bądź w przypadku nieuwzględnienia wniosku do wydania innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że na podstawie decyzji z 27 stycznia 1989r., nr L.1.I./8714/VII-10/89 zajmują lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Skarżący wnieśli o nabycie zajmowanego lokalu. Pismem z 20 marca 1991 r., nr WGG-II-8225/145/90 Burmistrz Urzędu Dzielnicy Warszawa-[...] poinformował skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z mocy prawa, do czasu zakończenia inwentaryzacji mienia prowadzonej na podstawie przepisów szczególnych. Ze względu na niedoręczenie decyzji kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem skarżący pismem z 12 kwietnia 2024 r. wnieśli o doręczenie decyzji kończącej postępowanie, bądź w przypadku jej niewydania o wydanie decyzji przez organ. Wskazali, że pismem z 26 kwietnia 2024 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek w formie niezastrzeżonej dla pisma procesowego w ramach postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że pismem z 20 marca 1991 r., nr WGG-II-8225/145/90 skarżący zostali poinformowani, że w miarę sukcesywnego wydawania przez wojewodę decyzji o nabyciu mienia przez gminę – dzielnicę Warszawa-[...] Zarząd Dzielnicy będzie podawał do publicznej wiadomości wykazy nieruchomości (również lokali mieszkalnych) przeznaczonych do sprzedaży. Najemcy lokali mieszkalnych o fakcie tym będą zawiadomieni indywidualnie – odrębnym pismem. Organ wskazał, że od 5 grudnia 1990 r. na podstawie przepisów ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r., nr 79, poz. 464 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wymaga tylko zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Podpisanie umowy nie wymaga natomiast wydania decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. został zniesiony tryb decyzyjny w sprawach sprzedaży lokali, a sprawy dotyczące sprzedaży zostały wyłączone ze sfery prawa administracyjnego i przeniesione do sfery prawa cywilnego. Organ poinformował, że lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] nie został umieszczony w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oraz do najemców lokalu nie zostało wysłane zawiadomienie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży. O powyższym skarżący zostali poinformowani pismem z 26 kwietnia 2024 r., znak : UD-IX-WZN-OB.7125.50.2024.MMO. Postanowieniem z 29 maja 2024 r., znak : KOC/3036/Go/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało ponaglenie skarżących za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że sprawa zakupu lokalu mieszkalnego nie należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego tylko cywilnoprawnego. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawach cywilnoprawnych nie są wydawane decyzje administracyjne. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, a organ działał zgodnie z przepisami regulującymi zasady sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach m. st. Warszawy, o czym wielokrotnie informował najemców lokalu. Organ zaznaczył, że pomoc mieszkaniowa realizowana jest poprzez najem lokali w ramach posiadanego zasobu gminy, natomiast sprzedaż lokali na rzecz najemców ma charakter fakultatywny. Prezydent dodał, że zgodnie z założeniami Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m. st. Warszawy na lata 2021 – 2025 sprzedaż lokali mieszkalnych na terenie Warszawy została ograniczona do minimum. Aktualnie prowadzona jest głównie w drodze przetargu i dotyczy lokali niezamieszkałych (pustostanów), które z uwagi m.in. na powierzchnię, strukturę i układ funkcjonalny nie będą wykorzystywane na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób potrzebujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a także, na mocy art. 3 § 3 tej ustawy, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednocześnie na gruncie art. 4 omawianej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Kontrola sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz w postanowieniu z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 166/97. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o nabycie zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. [...] w Warszawie. Zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej: "u.g.n."). W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. W orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1968/18). Tym samym, złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Zatem, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Ponadto – podzielając pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 – należy zauważyć, iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Natomiast naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Podkreślić należy, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Sprzedaż ta albo oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może odbywać się – w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami – w drodze przetargowej albo bezprzetargowej. Po ustaleniu nabywcy w drodze przetargu następuje zawarcie umowy przeniesienia własności. Sprawy te mają jednak charakter spraw cywilnych i podlegają kognicji sądów powszechnych (postanowienie NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 60/24). W związku z powyższym, sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność m. st. Warszawy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Prezydent m.st. Warszawy nie był zobligowany do załatwienia sprawy skarżących ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarżącym nie przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zakres skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w świetle których zaskarżenie przewlekle prowadzonego postępowania przez organ jest dopuszczalne, ale tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżących wpisu sadowego orzeczono, jak w p. II sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.