I SAB/Wa 189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant: referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. A.B., w skardze, która do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła w dniu 26 października 2011 r., zarzuciła Prezydentowi W., że prowadzone przez ten organ postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] prowadzone jest przewlekle i wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę jednocześnie sprecyzował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Prezydenta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/11, uwzględnił skargę na przewlekłość i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent W.. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1643/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wobec sprecyzowania skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. przez pełnomocnika skarżącej Sąd był zobligowany do ustalenia, czy strona skarżąca cofa skargę na bezczynność, a w przypadku potwierdzenia do rozstrzygnięcia w tej części sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że może podlegać ocenie tylko postępowanie prowadzone po zwrocie akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/WA 171/10. W odniesieniu do przewlekłości postępowania dodatkowo uwzględnił, że instytucja ta została wprowadzona nowelą obowiązującą od 11 kwietnia 2011 r. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1643/12, Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o zajęcie stanowiska, czy w związku ze sprecyzowaniem skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. cofa skargę na bezczynność. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej, pismem z 27 lutego 2013 r. (k-39) poinformował Sąd, iż nie cofa skargi w części dotyczącej bezczynności Prezydenta W. i wnosi o rozpoznanie obydwu elementów skargi z dnia 18 października 2011 r. tj.: skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Takie stanowisko zostało podtrzymane również w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 16 kwietnia 2013 r. (k. 40-46). Ponieważ bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, uregulowane w art. 149 § 1 p.p.s.a., są to dwa odrębne stany to nie jest dopuszczalne jednoczesne rozpoznawanie, w ramach jednego postępowania, skargi na bezczynność i na przewlekłość organu. Wobec tego Sąd, zarządzeniem z 24 kwietnia 2013 r. (k-2), wyłączył z akt sprawy I SAB/Wa 50/13 skargę A.B. na bezczynność Prezydenta W. i zarejestrował ją za sygn. akt I SAB/Wa 189/13 i jest ona przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie. Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została nieprawomocnym wyrokiem oddalona w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 50/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga na bezczynność Prezydenta W. jest nieuzasadniona. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny, przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w dniu 2 marca 2000 r. Decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez SKO w W., zaś trzecia decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 171/10. Akta administracyjne po tym wyroku zostały zwrócone do organu w dniu 14 lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tak w zakresie bezczynności jak i przewlekłości może podlegać ocenie postępowanie prowadzone dopiero po zwrocie akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/WA 171/10. Bezczynność organu uregulowana w art. 149 § 1 p.p.s.a. oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie, a skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ, w określonym przez sąd terminie, aktu lub dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] listopada 2012 r. decyzją nr [...] Prezydent W. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności. Z uwagi na obowiązek, nałożony na sądy administracyjne w art. 149 § zd. 2 p.p.s.a., stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa to mimo, iż na dzień wyrokowania organ wydał decyzję, koniecznym stało się dokonanie oceny przez Sąd, czy w ogóle w sprawie niniejszej bezczynność Prezydenta W. miała miejsce. Oczywiście ocenie tej podlega postępowanie organu po zwrocie akt do organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r., tj. po 14 lipca 2010 r. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. wymagały uzupełnienia przez organ materiału dowodowego co wiązało się z podejmowaniem przez organ szeregu czynności. Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "[...]". Obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Rozbieżność pomiędzy dokumentami powykonawczymi z 2003 r. a następnie legalizującymi samowolę w latach 2006 r. i 2007 r. spowodowały konieczność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego przez żądanie informacji od innych organów oraz skarżącej, zażądania oceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która to ocena została opracowana w dniu [...] maja 2011 r., przeprowadzenia oględzin w dniu 4 października 2010 r. i rozprawy administracyjnej, która odbyła się 15 września 2011 r. Należy także mieć na uwadze, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości przez skarżącą niezgodnie z umową użytkowania wieczystego Zarząd [...] podjął uchwałę nr [...] w dniu [...] października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także sama skarżąca wystąpiła z inicjatywą zmiany umowy użytkowania wieczystego. Na skutek zażalenia skarżącej na przewlekłość postępowania w lipcu 2011 r. akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nie uznało jego zasadności. W dniu 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która znowelizowała art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r. Z dniem wejścia w życie noweli przestały obowiązywać organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., natomiast zaszła konieczność poczynienia przez organ nowych ustaleń w tym określonych w art. 1 ust. 1 b pkt 3. Już w dwa dni po wejściu w życie przepisów nowelizacyjnych organ wystosował pismo do Konserwatora Zabytków, co było spowodowane koniecznością ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i zakresu ochrony konserwatorskiej, zaś w dniu 25 listopada 2011 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie danych, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej. Oceniając prowadzone przez organ postępowanie po dniu 14 lipca 2010 r. Sąd nie stwierdza by organ był bezczynny. Postępowanie miało skomplikowany charakter, zachodziła potrzeba przeprowadzenia szeregu czynności przez organ, w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, co pociągnęło za sobą konieczność czynienia przez organ nowych ustaleń. Również i działania samej skarżącej komplikowały sprawę i powodowały konieczność dodatkowych czynności (zabudowanie nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej, zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego, wystąpienie o zmianę umowy użytkowania wieczystego). Pomiędzy czynnościami dokonywanymi przez organ nie zachodziły duże odstępy czasowe, a wreszcie w dniu [...] listopada 2012 r. organ wydał decyzję uwzględniającą wniosek skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2013 r. (k. 58-64) pełnomocnik skarżącej wskazuje czynności podejmowane przez organ i odstępy czasu, jakie upłynęły pomiędzy czynnościami. Wynika z tego, że organ podejmował czynności w odstępach od 14 dni do miesiąca. Mając na uwadze, że sama strona skarżąca wskazuje, iż organ podejmował czynności w sprawie z częstotliwością od 14 dni do jednego miesiąca nie można uznać by organ był w stanie bezczynności, który to stan charakteryzuje się brakiem jakichkolwiek działań organu. Natomiast kwestie merytoryczne, a związane z tym według jakiej ustawy i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ winien był prowadzić postępowanie, pozostają poza oceną w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu. Natomiast od przyjętego przez organ stanu prawnego uzależnione są czynności dokonywane przez organ. To organ decyduje, jakie czynności są mu niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza kompetencją sądu, w sprawach skarg na bezczynność organów, pozostaje ocena każdej czynności podejmowanej przez organ. Natomiast należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie podejmowane przez organ działania pozostawały w związku z rozpoznawaną sprawą. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.