I SAB/Wa 195/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. K. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 20 lipca 2023 r. (data prezentaty) I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 587/SD/2022 z 4 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze zm.), powyższa nieruchomość przeszła z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Zaś z dniem 27 maja 1990 r. grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa [...]. Obecnie grunt tej nieruchomości stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 20 czerwca 2006 r., nr 210/GK/DW/2006 - po rozpatrzeniu wniosków S. W. z 22 kwietnia 1991 r., 29 stycznia 1992 r., 6 kwietnia 1998 r. i 23 grudnia 1998 r oraz I. K. z 13 marca 2005 r. i 24 marca 2006 r. - odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Wnioskiem z 19 października 2016 r. I. K. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość hipoteczną. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 18 grudnia 2018 r., nr 272/SD/2018, odmówił I. K. przyznania odszkodowania na tę nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 362/18 - po rozpoznaniu skargi I. K. - w pkt 1) stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 października 2019 r., nr 3404/2019, uchylił powołaną wyżej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/20 - po rozpoznaniu skargi I. K. - w pkt 1) zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 19 października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt 2) stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4) orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 4 listopada 2022 r., nr 587/SD/2022, odmówił I. K. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiącą obecnie część działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wszystkie z obrębu [...]. Pismem z 21 listopada 2022 r.(data prezentaty) I. K. złożyła do Wojewody Mazowieckiego odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - wnosząc o jej uchylenie i w konsekwencji o przyznanie prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Zaś pismem z 18 lipca 2023 r. (data prezentaty) I. K. wniosła ponaglenie ze względu na bezczynność Wojewody Mazowieckiego poprzez nierozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2022 r. Natomiast pismem z 20 lipca 2023 r. (data prezentaty) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2022 r. W skardze tej wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzją z 4 listopada 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił jej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. W dniu 16 listopada 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego zostało wysłane odwołanie, które przez blisko 8 miesięcy nie zostało rozpoznane. Zatem przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia. Przy czym oczywiste jest, że sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Podniosła też, iż nie można nie zwrócić uwagi na fakt ponoszenia przez nią szkody wiążącej się z brakiem rekompensaty, na jaką oczekuje, jako następstwo toczącej się sprawy, a której nie jest w stanie otrzymać z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 29 listopada 2022 r. do Kancelarii Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2022 r. W piśmie przekazującym odwołanie Prezydent wskazał, iż całość akt postępowania została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w związku ze skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r. Przedmiotowe akta wpłynęły do Wojewody Mazowieckiego dopiero w dniu 9 marca 2023 r. Wskazał też, iż w dniu 27 lipca 2023 r. została wydana decyzja, którą uchylono ww. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Dodał, że na niedochowanie terminu w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie miały wpływ - z jednej strony duża ilość spraw wpływających do organu, które mają skomplikowany i trudny charakter - z drugiej zaś trudna sytuacja kadrowa w wydziale orzekającym. Przy czym jest świadomy, że braki kadrowe i organizacyjne nie mogą być podstawą do usprawiedliwienia naruszenia terminów ustawowych. Jednak prosi o potraktowanie ich w świetle przedstawionej wyżej sytuacji jako okoliczności łagodzących i wobec wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia - wnosi o oddalenie skargi. Wojewoda Mazowieckiego decyzją z 27 lipca 2023 r., nr 3198/2023, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2022 r., nr 587/SD/2022 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, złożyła - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - ponaglenie na nierozpatrzenie odwołania w terminie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zatem z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ staje się bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlega ono umorzeniu w tym zakresie. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowieckiego decyzją z 27 lipca 2023 r., nr 3198/2023, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2022 r., nr 587/SD/2022 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wydanie przez Wojewodę powyższego rozstrzygnięcia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro decyzja Wojewody została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, to należy uznać, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę aczkolwiek naganne, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter przewlekłego prowadzenia postępowania organu Sąd wziął pod uwagę przedstawione przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. W szczególności wziął pod uwagę to, iż sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości sprzed kilkudziesięciu lat oraz fakt otrzymania akt administracyjnych sprawy dopiero w dniu 9 marca 2023 r. - co też niewątpliwie wpłynęło na termin rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji). Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpatrzenie sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wprawdzie odwołanie zostało rozpatrzone po ponad ośmiu miesiącach od daty wpływu (21 listopada 2022 r.) decyzją Wojewody z 27 lipca 2023 r., to jednak z uwagi na fakt otrzymania akt administracyjnych sprawy dopiero w dniu 9 marca 2023 r. i przedmiot sprawy dotyczący gruntów warszawskich o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym - nie można uznać, że w postępowaniu odwoławczy doszło do szczególnie drastycznej zwłoki Wojewody. Ponadto, w związku z jej kompensacyjnym charakterem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, skarżąca tego wymogu nie spełniła, gdyż uzasadnienie wniosku sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że ponosi ona szkodę w związku "z brakiem rekompensaty, na jakie oczekuje jako następstwo toczącej się sprawy a której z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności Organu, nie jest w stanie otrzymać". Sąd uznał też, że nakładanie obecnie na Wojewodę dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione z uwagi na rozpatrzenie odwołania decyzją z 27 lipca 2023 r. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku. Zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.