I SAB/Wa 197/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w P. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z urzędu skarżącemu Zarządowi Powiatu w P. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Zarząd Powiatu w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta P. w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomości stanowiące dotychczas własność powiatu [...], położone w P. przy ul. [...] i [...], które z mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stały się własnością Gminy Miasta P. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Burmistrz, jako organ reprezentujący Gminę do chwili obecnej nie podjął żadnych czynności związanych z załatwieniem tej sprawy, a na wyznaczone przez Zarząd Powiatu terminy negocjacji (rokowań) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania pozostaje bierny, nie wskazując powodów i przyczyn nieobecności. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn") za działkę gruntu, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta P. przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między byłym właścicielem – powiatem [...], a właściwym organem, tj. Burmistrzem Miasta P. W niniejszej sprawie pomimo upływu roku od przejęcia przedmiotowych gruntów przez Gminę, organ nie podjął żadnych kroków mających na celu wynegocjowanie odszkodowania. Skarżący wskazał, że Burmistrz Miasta P. nie stawił się na żaden z wyznaczonych terminów rokowań, które z kolei są konieczne do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Zarząd Powiatu w P. postanowił wnieść skargę na bezczynność Burmistrza Miasta P. w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie brak jest właściwości sądów administracyjnych. Organ podał ponadto, że przepis art. 98 ugn przewiduje wprawdzie przeprowadzenie rokowań, jednak negocjacje to proces, którego celem jest osiągnięcie porozumienia stron, zatem termin ich przeprowadzenia powinien być uzgodniony przez obie strony. W niniejszej sprawie terminy te były narzucane przez skarżącego. Zdaniem organu niestawienie się na rokowania, jak również niewyznaczenie ich terminu przez Burmistrza Miasta P. nie może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie bowiem do tych przepisów z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany jest do podjęcia czynności i nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Żaden jednak przepis prawa nie wyznacza wprost terminu do podjęcia przedmiotowych negocjacji, nie daje też wprost upoważnienia dla byłego właściciela gruntu do wyznaczenia takiego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w pkt 1 – 4a powołanego artykułu. Treść skargi i zawartych w niej żądań nie rodzi wątpliwości co do tego, że skarżący zarzuca Burmistrzowi P. bezczynność w zakresie podjęcia i przeprowadzenia rokowań co do wysokości odszkodowania, które to rokowania kwalifikuje jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ugn za działki grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 ugn w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie wskazuje się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 ugn wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r. II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10). Ponadto z treść art. 98 ust. 3 ugn jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, Lex nr 81734). O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego, jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, iż istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 Kodeksu cywilnego. Poprzedzają one zawarcie umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 Kodeksu cywilnego, do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, iż negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust. 3 ugn, przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu w [...] wniósł skargę na bezczynność Burmistrza P. w zakresie podjęcia negocjacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację uznać zatem należało, że skarga ta dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Zdaniem Sądu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 ugn rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej – po uprzednim uzgodnieniu - oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący domaga się zaś czynności organu zmierzającej do zawarcia umowy ustalającej wysokość odszkodowania, a więc w sprawie cywilnej. Ani jednak czynności udziału w zawarciu takiej umowy, ani też czynności negocjacyjne poprzedzające jej zawarcie, nie mogą być kwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych, uznać należało, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącego spór ma charakter cywilnoprawny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.