I SAB/Wa 22/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., A. Z., E. A. i M. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku Starosty Powiatu W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. S., A. Z., E. A. i M. R. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. J. S., A. Z., E. A. i M. R. – działając przez pełnomocnika radcę prawnego K. W. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania wniosku Starosty Powiatu W. o wznowienie postępowania, w sprawie uznania, czy nieruchomość o pow. [...] ha nabyta przez J. S. od K. S. w 1937 r. z nieruchomości ziemskiej "[...]" podpadała pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13), zakończonego ostateczna decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że ww. sprawa o wznowienie postępowania oczekuje na rozstrzygnięcie od 4 lat, czyli od momentu kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 975/08 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 roku. Skarżący podnieśli, że pomimo zebranego całego materiału dowodowego, nie została do tej pory wydana żadna decyzja administracyjna. A działania organu ograniczają się jedynie do wyznaczania kolejnych, nowych terminów załatwienia sprawy. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 15 listopada 2012 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 8 listopada 2012 r. poinformował strony postępowania, że powyższy wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 stycznia 2013 r. Oznacza to, że żądania stron zawarte w ich skardze należy uznać za nieuzasadnione, gdyż organ administracji publicznej działał w sprawie prawidłowo, informując skarżących o podejmowanych działaniach i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto skoro nie minął wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy, nie można zasadnie zarzucać mu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 7 września 2010 i. IV SAB/Wa 99/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W myśl art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uzasadniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta Powiatu W. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, że w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, toczącej się przed Sądem Rejonowym w W., powołany biegły sądowy, zgłaszając prace geodezyjno - kartograficzne w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej spowodował, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 1998 roku. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 975/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra z dnia [...] września 2007 r., jak również z dnia [...]kwietnia 2008 roku. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z dnia 5 grudnia 2012 r. bezspornie wynika, że od dnia zwrotu akt sprawy z WSA w Warszawie wraz z prawomocnym orzeczeniem tj. dnia 10 grudnia 2008 r. do dnia wyrokowania organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając aktywność organu na przestrzeni tego okresu (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 11 kwietnia 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa), doszedł do przekonania, że Minister nie podejmował żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania w terminach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W dniu 14 czerwca 2010 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, zwróciła organowi akta administracyjne wypożyczone w dniu 21 grudnia 2009 r. w związku z toczącą się sprawą przed sądem cywilnym. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w dniu 19 kwietnia 2011 r. i polegały ona na poinformowaniu stron postępowania, że z uwagi na dużą ilość spraw oczekujących na rozpoznanie, przedmiotowa sprawa zakończona zostanie do dnia 30 kwietnia 2012 roku. Kolejne działania organu sprowadzały się również jedynie do informowania stron o nowych terminach rozpoznania wniosku – pismo z dnia 10 sierpnia 2012 r. wyznaczające termin do dnia 31 października 2012 r. oraz pismo z dnia 8 listopada 2012 r. zakreślające termin zakończenia postępowania do dnia 31 stycznia 2013 roku. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można również przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawą, gdyż działania jego sprowadzały się jedynie do wyznaczania coraz to nowych odleglejszych terminów załatwienia sprawy. Podkreślić należy również, że wbrew twierdzeniom Ministra zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można mówić o braku bezczynności organu, w sytuacji gdy nie upłynął termin wyznaczony przez organ na zakończenie prowadzonego przez siebie postępowanie. Praktyka taka (jak wskazuje przykład niniejszej sprawy) narusza bowiem zasadę szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 kpa. Dlatego też Sąd nie podziela w tej kwestii stanowiska zawartego w przywołanym przez organ wyroku WSA w Warszawie z dnia wyrok WSA z dnia 7 września 2010 r. sygn.akt. IV SAB/Wa 99/10. Ponadto wskazać należy, że z treści pism informujących o coraz to nowych terminach, wynikało również, że Minister z góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa, nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 kpa, nie są tylko dezyderatami, czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 120 ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.