I SAB/Wa 222/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku M. S. poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2019 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie niezałatwienia jej wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Zarzuciła w niej naruszenie art. 7, 8 i 34 § 1 k.p.a. - poprzez nieustalenie i nieprzyznanie kuratorowi wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] została ustanowiona kuratorem celem reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu J. W. - w ramach postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek o przyznanie wynagrodzenia, skarżąca otrzymała jedynie pisemną informację, że została jej przyznana jednorazowa nagroda za sumienne wykonywanie obowiązków pracownika MOPS-u. Tymczasem formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów powinno być postanowienie - co wynika z treści art. 264 § 1 k.p.a. Jednakże Prezydent Miasta [...] nie wydał stosownego postanowienia o kosztach. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uznanie uprawnienia, tj. ustalenie i przyznanie kuratorowi wynagrodzenia wraz ze zwrotem wydatków w sprawie wszczętej na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przyznanie wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy relacji między organem a osobą trzecią, pełniącą funkcje pomocniczą w postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Zatem nie ma podstaw prawnych, aby organ przyznał skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Ponadto, przyznanie wynagrodzenia na rzecz skarżącej byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego - bowiem podczas pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu skarżąca nie ponosiła kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym, a czynności przez nią wykonywane były w godzinach pracy jako pracownika MOPS-u w [...]. Ponadto skarżąca otrzymała w latach 2012-2015 nagrodę roczną, której wysokość była wyższa od innych pracowników - właśnie ze względu na pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Do dnia 9 października 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...], złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wydania innego niż decyzja lub postanowienie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Rozpoznając powyższą sprawę Sąd stwierdził, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego (por. uchwała z 9 lutego 1989 r., sygn. III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11). Oznacza to, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze - w niniejszej sprawie jest to Prezydent Miasta [...]. Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Jakkolwiek przepisy k.p.a. ani inne przepisy szczególne nie określają ani wysokości tego wynagrodzenia ani zasad i trybu jego przyznawania - nie oznacza to jednak, że takie wynagrodzenie nie przysługuje przedstawicielowi. Odmienne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2636/12. W konsekwencji należy przyjąć, że ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 536). Przywołana uchwała SN z 9 lutego 1989 r. wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. nr 27, poz. 197 ze zm.) - jednakże dotyczyło to właściwości sądu powszechnego. Tym samym stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie stanowi przeszkody do zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Prezydent Miasta [...] zobowiązany jest do ustalenia wysokości wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu J. W. w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Ustalenie takiego wynagrodzenia powinno nastąpić w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wadliwe jest zatem stanowisko organu wyrażone w piśmie Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. i podtrzymane w odpowiedzi na skargę, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu. Organ, powołując się na prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/16, wyprowadza z niego błędne wnioski. Jakkolwiek słusznie wskazał, że nie ma podstaw do przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. - to jednak pominął całą argumentację wyrażoną w powołanym przez niego wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r. Tymczasem w wyroku tym Sąd przyjął, że przedstawiciel osoby nieobecnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, czerpie swój mandat do działania z orzeczenia sądu powszechnego i posiada uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia, które jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. W konsekwencji Sąd wyraził jednoznaczne stanowisko, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Fakt, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ustalenie wynagrodzenia nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, iż organ do którego wniosek ów trafił może rozpoznawać je dowolnie długo. W każdym bowiem przypadku, gdy wpłynie do niego podanie jednostki, w sprawie w której jest władny i zobligowany do wydania aktu winien podjąć działanie zmierzające do jego wydania bez zbędnej zwłoki. Bez zbędnej zwłoki winien je również załatwić. W przeciwnym razie musi narazić się na zarzut bezczynności. Bezczynność zaś organu - czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać - stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza także naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. To z kolei wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1). Jednym z jej fundamentalnych elementów jest - w myśl ust. 1 tego artykułu - prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W niniejszej sprawie, co jest okolicznością niesporną, wniosek o przyznanie wynagrodzenia skarżąca złożyła [...] stycznia 2019 r. Od tego zatem momentu organ zobowiązany był do jego niezwłocznego załatwienia, a przynajmniej uczynienia tego w terminie "rozsądnym". Tymczasem - mimo upływu ponad ośmiu miesięcy - nie wydał w sprawie stosownego aktu. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta Miasta [...] przy rozpoznawaniu ww. wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Prezydent Miasta [...] w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności - jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Analiza okoliczności tej sprawy, a w szczególności brak jednoznacznego określenia w przepisach prawa zasad i trybu przyznawania wynagrodzenia dla przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin jednomiesięczny na rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie wynagrodzenia będzie adekwatny i realny. Sąd stwierdził też, że nie ma wystarczających podstaw do orzeczenia o istnieniu uprawnienia do wynagrodzenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. - albowiem nie można uznać, iż zachodzą niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego sprawy. Określenie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków wymaga w pierwszej kolejności ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości szeregu okoliczności, w tym nakładu pracy kuratora oraz wysokości poniesionych przez niego uzasadnionych wydatków. Natomiast Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Na zakończenie Sąd pragnie podnieść, że analogiczne stanowisko zostało zawarte w szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. wyrok w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 59/19 lub IV SAB/Wa 434/19. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.