II SAB/Ke 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie wniosku kuratora I. zobowiązuje Burmistrza Gminy W. do rozpoznania wniosku K. S., zawartego w pismach z dnia 5 czerwca 2015 r. i 29 września 2015 r. poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. orzeka o istnieniu uprawnienia K. S. do przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu; III. stwierdza, iż bezczynność Burmistrza Gminy W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 34 § 1 Kpa polegające na tym, że organ zwrócił się do Sądu Rejonowego o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a następnie pomimo wykonania przez kuratora obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie ustalił i nie przyznał kuratorowi wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w sprawie tj. nie dokonał w tym zakresie stosownej czynności materialno-technicznej. W oparciu o ww. zarzut skarżący, na podstawie art. 146 § 2 Ppsa, wniósł o uznanie uprawienia, tj. ustalenie i przyznanie kuratorowi wynagrodzenia wraz ze zwrotem wydatków w sprawie wszczętej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. [...]Sąd Rejonowy w G., działając na wniosek Burmistrza Gminy W. w sprawie prowadzonej w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu N. E. kuratora w osobie skarżącego. Postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. Sąd Rejonowy w G. przyznał skarżącemu wynagrodzenie w kwocie 240 zł oraz zwrot wydatków w kwocie 43,60 zł, płatnych ze środków finansowych Gminy W.. Rozpatrując zażalenie Gminy W., Sąd Okręgowy w G. postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. zmienił powyższe rozstrzygniecie i oddalił wniosek kuratora. W uzasadnieniu wskazał, że ustanowienie kuratora na wniosek zgłoszony w trybie art. 34 Kpa następuje na podstawie art. 184 Kro, to jednak wynagrodzenie kuratora należy do kosztów postępowania administracyjnego. Koszty wynagrodzenia stanowią bowiem akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia 5 czerwca 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy W. o przesłanie kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. W piśmie tym poinformował organ, że wystąpił do MSW o udostępnienie danych z ewidencji ludności w zakresie dotyczącym N. E.. Działania te nie doprowadziły jednak do ustalenia stałego ani tymczasowego miejsca pobytu ww. osoby na terytorium Polski. Z Urzędu Miasta G. uzyskał natomiast informację, że akta sprawy dotyczące wymeldowania N. E. zostały "wybrakowane". Poinformował ponadto organ, że ww. osoba nie figuruje w rejestrze zgonów USC w G., nie odbywa kary pozbawienia wolności ani nie jest osadzona na terytorium Polski. Wykonując obowiązki kuratora ustalił nadto miejsce urodzenia tej osoby (Liban) oraz imiona rodziców i nazwisko rodowe matki. Z tego tytułu poniósł wydatki w kwocie 47,80 zł (opłata za wniosek o udostepnienie danych, koszty korespondencji). Wystąpił również o zasądzenie wynagrodzenia. Strona podała, że w dniu 29 września 2015 r. ponownie wystąpiła do Burmistrza Gminy W. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia swojej funkcji. W odpowiedzi organ, w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r., wyjaśnił, że wg informacji od Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) brak jest podstaw do wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora, a wynagrodzenia należy się domagać od sądu, który ustanowił przedstawiciela. W związku z powyższym K. S. wystąpił o przyznanie wynagrodzenia do sądu. Postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w G. oddalił powyższy wniosek, przywołując argumentację przedstawioną wcześniej przez Sąd II instancji. Wobec powyższego skarżący w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przyznania wynagrodzenia, tj. dokonania czynności materialno-technicznej ustalającej i przyznającej wynagrodzenie w kwocie 283,60 zł (240 zł tytułem wynagrodzenia; 43,60 zł tytułem zwrotu wydatków). Do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała wynagrodzenia i zwrotu wydatków. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie I OSK 2748/12, skarżący wskazał, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 Kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podejmował wszelkie niezbędne czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz RIO o interpretację przepisów. RIO w piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. stwierdziła, że niemożliwe jest nawet przy zastosowaniu wykładni systemowej popartej wyrokami sądów oraz tezami z piśmiennictwa znalezienie podstaw do wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 Kpa. Organ wyjaśnił, że na każdym etapie postępowania informował wnioskodawcę o czynnościach podejmowanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie podstawy prawnej do określonej reakcji organu na żądanie strony. Ponadto, stosownie do treści art. 52 § 1 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wydania innego niż decyzja lub postanowienie aktu z zakresu administracji publicznej przyznającego wynagrodzenie na rzecz kuratora dla osoby nieobecnej ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 Kpa, a zatem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Oznacza to, że podmiot dążący do zaskarżenia bezczynności organu w przedmiocie wydania takiego aktu, zobowiązany jest przed wniesieniem skargi do wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, wyczerpanie środków zaskarżenia może nastąpić zarówno poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa, jak i poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora i dokonanie w tym zakresie czynności materialno-technicznej. W konsekwencji skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 675/12). W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. III CZP 117/88, który tut. Sąd podziela, wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego (publ. OSNC 1990/1/11). Oznacza to, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze, w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy W. Stosunek prawny między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego treścią jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej. Wprawdzie przepisy Kpa nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie sposób bowiem przyjąć, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2636/12). Powyższe oznacza, że w przepisach Kpa występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Przywołując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. I FSK 93/06, który tut. Sąd w pełni podziela, wskazać należy, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być regulacje rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2013r., poz. 1476). Przywołana wyżej uchwała SN wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. nr 27, poz. 197 ze zm.), co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy, ale nie uniemożliwiła zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. W świetle powyższego jako wadliwą należy ocenić argumentację organu o braku podstaw do wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 Kpa. Rozważając następnie kwestię formy, w jakiej organ administracji powinien załatwić wniosek przedstawiciela strony nieobecnej ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 Kpa, wykluczyć należy możliwość zastosowania art. 264 § 1 Kpa, zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Regulacja powyższa służy bowiem określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Ponadto, relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny. Należy również odrzucić możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia kuratora na podstawie art. 123 § 1 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą bowiem poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygają zaś o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Kpa nie zawiera natomiast przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W świetle powyższego przyjąć należy, iż rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 Kpa o przyznanie wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kpa należy więc poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Tego rodzaju akty lub czynności kierowane są przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przedstawiciel osoby nieobecnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. W konsekwencji przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Przedstawiony wyżej pogląd zaprezentował również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 155/15, oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 38/16. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do dnia ogłoszenia wyroku Burmistrz Gminy W. nie załatwił wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem, tj. nie wydał aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § pkt 4 Ppsa. Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowego wynagrodzenia nie toczyło się w ramach postępowania administracyjnego (ogólnego z Kpa, czy też szczególnego przewidzianego w innych przepisach), należało uznać, wniosek w tym zakresie powinien być załatwiony niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki), niezależnie od terminów przewidzianych w Kpa. W konsekwencji konieczne było zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, do wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – aktu z zakresu administracji publicznej (pkt I wyroku). Jednocześnie, z uwagi na charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego, Sąd na podstawie art. 149 § 1b Ppsa orzekł o istnieniu po stronie skarżącego uprawnienia do przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych z tytułu pełnienia funkcji kuratora (pkt II wyroku). Rozstrzygnięcie w pkt III wyroku oparto o przepis art. 149 § 1a Ppsa. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie wystąpiła luka w prawie, której wypełnienie rodziło wątpliwości interpretacyjne, czego dowodem jest rozbieżność między stanowiskiem Sądu Rejonowego w G. wyrażonym w postanowieniu z dnia 30 marca 2015 r., a stanowiskiem Sądu Okręgowego w G. wyrażonym w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia RIO z dnia 26 listopada 2015 r., z której wynika, że brak jest podstaw do wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze, a także to, że organ udzielał odpowiedzi na wnioski skarżącego, nie można dopatrzeć się z jego strony lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania.