II GSK 675/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt V SAB/Wa 24/11 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie wniosku o refundację składek na ubezpieczenie społeczne postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt V SAB/Wa 24/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. B. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie wniosku o refundację składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uzasadniając ją tym, że organ nie rozpatrzył złożonego w dniu [...] marca 2011 r. przez skarżącego wniosku o refundację składki na ubezpieczenie społeczne za luty 2011 r. W tej sytuacji Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., ponieważ skarżący nie złożył w trybie art. 37 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a tym samym nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. P. B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 37 § 4 k.p.a. polegające na mylnym przyjęciu, że zażalenie na niezałatwieniu sprawy w terminie przysługuje co do bezczynności wobec podjęcia każdej czynności organu (w tym innej niż decyzja czy postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), gdy tymczasem zażalenie przysługuje jedynie na bezczynność w sprawie wydania aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a, - art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na mylnym przyjęciu, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (w tym zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a.) odnosi się do każdego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, gdy tymczasem odnosi się on jedynie do spraw, w których ustawa przewidywała taki środek. W sprawie bezczynności na czynność z zakresu administracji publicznej nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., doprecyzowany w art. 52 § 2 p.p.s.a., - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania i bezzasadnego odrzucenia skargi z powołaniem się na fakt, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność w sprawie czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 p.p.s.a., tj. że nie wniósł wpierw zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a., gdy tymczasem skarga na bezczynność w przedmiocie innej niż decyzja czy postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej nie wymaga złożenia wcześniej zażalenia w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W związku z powyższym wniósł o: - zawieszenie postępowania i przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego: "czy skarga na bezczynność w przedmiocie czynności z zakresu administracji publicznej – innej niż decyzja czy postanowienie – o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi być poprzedzona zażaleniem, w trybie art. 37 § 1 k.p.a.?", - uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów, tym samym w grę nie wchodzi wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a orzeczenia sądów, które uznają konieczność wyczerpania jakiegokolwiek bądź środka zaskarżenia są w istocie akcydentalne. Czynność refundacji składki jest czynnością materialno-techniczną, nie kończy się wydaniem decyzji, zatem zażalenie na bezczynność co do dokonania takiej czynności jest z mocy prawa niedopuszczalne. Skarga na bezczynność w przedmiocie innej (niż decyzja) czynności nie wymaga również wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, bowiem środek ten musi być złożony przed skargą na akt lub czynność, a nie bezczynność w sprawie wydania aktu lub podjęcia czynności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podkreślając, że stanowisko Sądu I instancji w sprawie jest w pełni prawidłowe, ponieważ zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność może mieć miejsce zarówno poprzez wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jak i w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). Ma to miejsce w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić w różnej prawnej formie działania administracji, co jest uzależnione od sposobu jej rozstrzygnięcia (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II FSK 1152/06 i z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09). Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę celem przedstawienia składowi orzekającemu stanowiska stron w sprawie, w której występuje poważne zagadnienie prawne, wywołujące rozbieżności na poziomie Izb NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgonie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej art. 52 § 2 ustawy zawiera więc definicję legalną środka zaskarżenia, którego wyczerpanie stanowi niezbędną przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten do środków zaskarżenia zalicza zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., z reguły ustawy, na podstawie których takie akty lub czynności są podejmowanie, nie przewidują środków zaskarżenia i w związku z tym będzie ich dotyczyło wymaganie wynikające z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zatem w stosunku do takich aktów skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe przepisy wyrażają zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego i nie może zostać uruchomione, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane wszystkie środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce postępowanie sądowoadministracyjne uruchomić (tak: Tadeusz Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 302-303, 308). Warto też podkreślić, że 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszcza zaskarżenie aktów i czynności organów administracji publicznej, które mogą nie mieć charakteru aktu administracyjnego, lecz jedynie stanowić czynność faktyczną (też materialno-techniczną) jak: zameldowanie czy rejestracja (tak: Tadeusz Woś w: Prawo [...], s. 45). Za taką czynność materialno-techniczną należy uznać czynność refundacji składki za ubezpieczenie społeczne na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Oznacza to, że w przypadku bezczynności organu w przedmiocie dokonania refundacji, podmiot dążący do zaskarżenia takiej bezczynności do sądu administracyjnego obowiązany jest, przed wniesieniem takiej skargi, do wyczerpania przewidzianym w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, zmierzających do załatwienia sprawy. Błędny jest pogląd skarżącego, że wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 k.p.a. możliwe jest jedynie w sprawie, gdy bezczynność organu dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jak również pogląd, że skarga na bezczynność w przedmiocie innej niż decyzja czynności nie wymaga również wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że zażalenie wnoszone na podstawie art. 37 k.p.a. należy do kategorii środków służących do zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Wnoszona zaś do sądu administracyjnego skarga na akt lub czynność organu dotyczy nie tylko jego działania lecz także jego bezczynności, niemniej w każdym przypadku wniesienie takiej skargi możliwe jest dopiero po uprzednim wyczerpaniu wszystkich możliwych w sprawie administracyjnej środków zaskarżenia, tak jak to wyżej wyjaśniono. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni więc podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II FSK 1152/06 i z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09, że w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia może mieć miejsce zarówno poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jaki i poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro przedmiotem bezczynności organu było niedokonanie czynności refundacji składki na ubezpieczenie społeczne, a skarżący wniósł skargę na bezczynność organu bez uprzedniego wezwania go na piśmie do usunięcia naruszenia prawa lub też wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do wydania rozstrzygnięcia o treści jak w sentencji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o skierowanie na rozprawę. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.