I SAB/Wa 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały numer [...] Senatu [...] Wyższej Szkoły [...] w W. postanawia: odrzucić skargę J. B. wniósł za pośrednictwem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Senatu [...] Wyższej Szkoły [...] w W. podjętych przez Senat tej Uczelni w dniu [...] lutego 2009 r. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W skardze powołał też przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wniósł o zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania stosownej decyzji zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącego w dniu 16 marca 2009 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy minister do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy skarga do właściwego sądu administracyjnego. Skarżący pismem z 16 marca 2009 r. zwrócił się do organu m.in. o stwierdzenie nieważnoći uchwał Senatu z dnia 3 lutego 2009 r. przedstawiając stosownie uzasadnienie. Wobec złożenia tego wniosku od dnia 16 marca 2009 r. organ miał możliwość zapoznania się z treścią tych uchwał, objętych wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności. W dniu 24 kwietnia 2009 r. złożone zostało pismo z prośbą o merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Pismo organu z dnia 29 czerwca 2009 r., chociaż nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 k.p.a. i nie może być traktowane jako decyzja w przedmiotowej sprawie, to jednak zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i uzasadnienie. Brak właściwej formy dokumentu narusza obowiązujący porządek prawny i pozbawia skarżącego możliwości złożenia merytorycznej skargi. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w tym piśmie i chciałby w tym zakresie wnieść stosowne środki zaskarżenia. Organ administracji nie załatwił sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu jej rozpatrzenia, a zatem pozostaje w bezczynności. Odpowiadając na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej Minister, po przedstawieniu podjętych dotychczas czynności w sprawie wskazał, że art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie określa administracyjnej formy wszczęcia postępowania nadzorczego, zawiera jedynie dyspozycję do stwierdzenia nieważności uchwał organu kolegialnego, bądź decyzji rektora w przypadku, gdy zachodzą wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. niezgodność z przepisami ustawy lub statutu. Przepis nie reguluje natomiast sytuacji, w której brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał, nie wskazuje również na konieczność wydania w takim przypadku decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W treści powołanego przepisu brak jest też wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, umożliwiającego tym samym odpowiednie zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. i wydanie w związku z art. 36 ust. 1 ustawy decyzji odmawiającej. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Minister uznając, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał, zobligowany był do podjęcia konkretnej decyzji. Minister wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. II GSK 350/05, w którym przyjęto, że nie każde indywidualne akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, muszą mieć formę decyzji administracyjnej. Nawet w przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonych uchwał, jak i ewentualnie odmawiającej stwierdzenia ich nieważności, J. B. nie posiadałby przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Nie przyznaje takiej osobie statusu strony nawet fakt, że postępowanie to zostało wszczęte z jego faktycznej inicjatywy. Jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest uczelnia. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Gdy norma prawa materialnego ustanawia zasadę oficjalności, wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a następnie zarzucać organowi bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zawiera dwie normy prawne regulujące postępowanie nadzorcze prowadzone przez właściwego ministra w związku z podjęciem przez organ kolegialny uczelni uchwały lub decyzji jej rektora, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Jest to pierwsza norma prawna zawarta w tym przepisie i jest adresowana wyłącznie do właściwego ministra i stanowi upoważnienie do podjęcia przez niego działań w razie, gdy stwierdzi naruszenia określone w tym przepisie. Druga norma z kolei adresowana jest do podmiotów, których dotyczy podjęte przez ministra rozstrzygnięcie organu kolegialnego lub decyzja rektora. Podmiotom tym przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika aby zainteresowany podmiot mógł domagać się skutecznie od organu nadzorczego, jakim jest tu właściwy minister, działań określonych w tym przepisie. Nie oznacza to oczywiście, że zainteresowany nie może skorzystać z uprawnień określonych w dziale VIII rozdział 1 –3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga jest prawnym środkiem obrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego. Skarga jest równocześnie traktowana jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania organu administracji publicznej podejmowanej w interesie publicznym lub jednostkowym. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego, którego celem jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydanie określonych procedurami rozstrzygnięć w sprawach, np. przez wydanie decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należało uznać, że pismo skarżącego z 16 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Senatu z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej wniosku założyciela Uczelni o odwołanie jej Kanclerza było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i nie wdrażało postępowania administracyjnego, które mogłoby zakończyć się podjęciem przez Ministra czynności, o jakich mowa w tym piśmie. Przesądza o tym treść art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 227 k.p.a. Pismo to nie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie legalności uchwały z [...] lutego 2009 r. ani nie wymagało odpowiedzi Ministra dokonanej w formie decyzji administracyjnej, a więc także nie otwierało możliwości do złożenia skargi na bezczynność tego organu w tym zakresie. Taki sam charakter należy przypisać pismu skarżącego z dnia 24 kwietnia 2009 r. zawierającemu wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z treści powołanych wyżej przepisów, a charakter powołanych pism należy ocenić zwłaszcza w kontekście treści art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który jak już zaznaczone zostało wyżej nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. Należy też dodać, że szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów mają charakter samorządny i korporacyjnymi. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Sąd zauważa też, że art. 36 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter podobny, w tej części w której określa uprawnienia ministra do podjęcia czynności nadzorczych, do przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uprawnień wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Ostatnio powołany przepis stanowi, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 5 tej ustawy przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych - wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. II S.A. 1244/98 – LEX nr 47305. Podobne stanowisko przedstawił ten Sąd w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. OSK 629/04 (LEX nr 158865) stwierdzając, że ani osoba fizyczna, ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od tego organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Ze względu na przedstawioną wyżej zbieżność tych regulacji, można w ocenie Sądu przyjąć mutis mutandis, że powyższe poglądy mogą odnosić się również do postępowania nadzorczego prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i tym samym uznać, że do jego uprawnień należy samodzielna ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero rozstrzygnięcie ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Ponieważ w tej sprawie nie wydane zostało rozstrzygnięcie w przedmiocie uchwały nr [...] i wobec tego, co wyjaśniono wyżej, nie przysługuje też skarga do sądu na niepodjęcie czynności przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, których domagał się skarżący w swoich pismach z 16 marca 2009 r. i 24 kwietnia 2009 r., a które Sąd ocenił jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. i jako takie nie mogły wszcząć postępowania w sprawie legalności uchwały nr [...] z [...] lutego 2009 r. i nie mogły też skutkować wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).