I SAB/Wa 230/19

Dnia 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. S. poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2019 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w rozpoznawaniu jej wniosku z [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty) o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu K. T., w postępowaniu, zakończonym decyzją tego organu z [...] stycznia 2012 r., nr [...], o zwrot wypłaconych z funduszu świadczeń alimentacyjnych. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przed Prezydentem Miasta [...] prowadzone było uprzednio wskazane postępowanie. Na wniosek Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...], na podstawie art. 184 k.r.o. w zw. z art. 34 § 1 kpa., dla nieznanego z miejsca pobytu K. T. ustanowił kuratora w osobie skarżącej. Następnie decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzeł o obowiązku zwrotu należności przez dłużnika alimentacyjnego. W tym stanie rzeczy skarżąca pismem z [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty organu) wystąpiła od ww. Prezydenta o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ w odpowiedzi na wniosek poinformował o swoim stanowisku w sprawie. M. S. [...] lutego 2019 r. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wskazaną na wstępie skargę do Sądu. Zarzuciła w niej Prezydentowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 34 § 1 kpa., polegające na tym, że organ zwrócił się do Sądu Rejonowego o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a następnie pomimo wykonania przez kuratora obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie ustalił i nie przyznał mu wynagrodzenia i zwrotu poniesionych wydatków, tj. nie dokonał w tym zakresie stosownej czynności materialno-technicznej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., o uznanie uprawnienia, tj. ustalenie i przyznanie kuratorowi wynagrodzenia wraz ze zwrotem wydatków w sprawie wszczętej, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, iż Prezydent jest organem właściwym do rozpoznania powyższego wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że stosownym pismem ustosunkował się do wezwania, a przyznanie wynagrodzenia byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bowiem została uprzednio udzielona gratyfikacja za pełnienie funkcji kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej przez sąd powszechny na wniosek ww. organu, zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa. Ze względu na przedmiot sprawy, w której załatwieniu Prezydent Miasta [...] pozostawać miał w zwłoce, na wstępie rozważań wskazać należy, że w judykaturze, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. o sygnaturze III CZP 117/88 (publ. OSNC 1990/1/11), powszechnie przyjmuje się, że koszty te należą do kosztów postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku jest organ prowadzący postępowanie zasadnicze, a nie sąd. W tym wypadku zatem będzie to Prezydent Miasta [...], przed którym prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń alimentacyjnych, w której to sprawie, w trybie art. 184 k.r.o. w zw. z art. 34 § 1 kpa., ustanowiony został dla strony nieznanej z miejsca pobytu kurator, w osobie skarżącej. Problematyczne pozostawało w przeszłości natomiast w jakiej formie winien zostać załatwiony wniosek tak ustanowionego kuratora o wynagrodzenie. Nie jest on bowiem aktem wydawanym w trybie postępowania administracyjnego (decyzją, czy postanowieniem). Dotyczy bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego, będącego jego przedmiotem. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają przy tym regulacji, które normowałyby tryb i sposób ustalania tego wynagrodzenia. Stąd przyjmuje się, że rozwiązanie problemu formy, w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu, w trybie art. 34 § 1 kpa., należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie – a więc aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a" (por. wyroki: NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/13, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 29/18). Przy czym przy jego podejmowaniu, wobec braku w tym zakresie odrębnych regulacji - mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy - celem wypełnienia zaistniałej luki prawnej, stosować należy w drodze analogi przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r. I SAB/Ke 40/16). Skoro zatem przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 kpa. stanowi akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, przedstawiciel taki musi mieć możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego, w tym także sądowej obrony przed nieuzasadnioną zwłoką w załatwieniu jego podania o przyznanie wynagrodzenia. Tego rodzaju skarga objęta jest bowiem zakresem unormowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że w postępowaniu wywołanym powyższym wnioskiem, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że organ, do którego wniosek ów trafił, może rozpoznawać je dowolnie długo, a tym bardziej, że może załatwić taką sprawę ogólnym pismem informacyjnym, w którym zawarł swoje stanowisko. W każdym bowiem przypadku, gdy wpłynie do niego podanie, w sprawie w której jest władny i zobligowany do wydania aktu, winien podjąć działanie zmierzające do jego wydania bez zbędnej zwłoki. W przeciwnym razie musi narazić się na zarzut bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi jak wskazuje się w doktrynie, specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza także naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. To z kolei wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1), a jej jednym z fundamentalnych elementów jest w myśl ust. 1 tego artykułu, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W niniejszej sprawie, co jest okolicznością niesporną, wniosek o przyznanie wynagrodzenia, skarżąca złożyła [...] stycznia 2019 r. Od tego zatem momentu organ był zobowiązany do jego niezwłocznego załatwienia, a przynajmniej uczynienia tego w terminie "rozsądnym". Tymczasem, mimo upływu blisko roku, organ sprawy odpowienim aktem nie załatwił, lecz jedynie zajął stanowisko w formie wskazanego uprzednio pisma ze stycznia 2019 r. Oznacza to, że bez wątpienia przy jego rozpoznaniu pozostaje przez ten czas w stanie bezczynności. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, w której pozostawał bezczynny (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a) oraz dokonania oceny, czy organ rażąco naruszył prawo (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a.). Ustalając termin, w jakim organ będzie zobligowany do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą żądania, Sąd wziął po uwagę, że jego podjęcie nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenia materiału dowodowego. Z tego względu ocenił, że wystarczającym do zakończenia postępowania jest termin miesięczny, od dnia zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a). Ponadto Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie z pewnością nie miała miejsca. Nie można bowiem pominąć przy dokonaniu oceny, że organ w pewien, choć jak wynika z powyższych rozważań błędny sposób, zareagował na wniosek skarżącej i udzielił jej w krótkim terminie odpowiedzi. Jednocześnie podnieść należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Nie mogło zostać uwzględnione także żądanie dotyczące uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa przez Sąd, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a gdyż regulacja, jak stanowi powołany przepis, znajduje zastosowanie w sprawach na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w sprawach skarg na bezczynność. Natomiast w oparciu o art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Oznacza to, że wydanie takiego orzeczenia w konkretnej sprawie uwarunkowane jest tym, czy akt ów sprawdzać się ma tylko do stwierdzenia bądź uznania uprawnienia. Sąd nie ma natomiast takiej możliwości, jeśli treść uprawnienia musi być jeszcze - jak ma to miejsce w przypadku ustalenia wynagrodzenia kuratora - wypełniona zindywidualizowaną treścią, uwarunkowaną uprzednią oceną okoliczności sprawy, dokonaną przez organ administracji publicznej (tu oceną sposobu wykonywania obowiązków kuratora). Tego zaś przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność Sąd przesądzać nie powinien. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 5