I SAB/Wa 234/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. M. i G. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. M. i G. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. M. I W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 sierpnia 2022 r. nr WRO.WKUZ.GZ.412.2.2022.Aro.62. Skarżący zarzucili Ministrowi, że: 1) nie rozpoznał sprawy w należytym terminie; 2) nie rozpoznał ponaglenia w terminie. Wobec tego wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji; 2) zobowiązanie organu do stwierdzenia i uznania uprawnienia, obowiązku wynikających z przepisów prawa dla strony; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 4) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy; 6) nałożenie na organ administracji na podstawie art. 154 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w wysokości [...] zł dla każdego skarżącego; 7) przeprowadzenie rozprawy; 8) zwrot kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 sierpnia 2022 r. zostało złożone w terminie drogą elektroniczną. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę od dnia 5 sierpnia 2022 r. Ponaglenie pełnomocnik wniósł 14 sierpnia 2023 r. W międzyczasie organ odwoławczy wysyłał do pełnomocnika pisma, które miały mieć charakter zawiadomienia strony wynikającego z art. 36 kpa. Skarżący uważają, że organ wysyłając pisma do strony o zwłoce: z 23 września 2022 r., z 20 grudnia 2022 r., z 27 czerwca 2022 r. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa § 1 i nie powiadomił strony o możliwości złożenia ponaglenia. Stąd wszystkie te zawiadomienia są wadliwe i nie spełniają obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa. Norma prawna jasno wskazuje na obowiązki organu. Art. 36 § 1 kpa stwierdza wyraźnie, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem skarżących pisma organu odwoławczego nie spełniają podstawowych wymogów pism w sprawach administracyjnych. Skarżący, jak ich pełnomocnik, który jest z wykształcenia prawnikiem, mają trudności do dnia dzisiejszego z jakim charakterem pisma mają do czynienia. Pisma te nie mają nazwy, a więc nie wiadomo, czy jest to informacja, postanowienie, czy zawiadomienie. We wszystkich pismach organu nie ma pouczenia, stąd należy uznać, że organ nie spełnił obowiązku zawiadomienia prawidłowo strony. Należy stwierdzić iż organ rok rozpoznaje odwołanie bez prawidłowego zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki. Na rozpoznanie sprawy nie wpływa również stanowisko strony, czy też jej zmiana. Organ do dnia złożenia skargi nie rozpoznał ponaglenia. Aby organ mógł sprawnie przeprowadzić postępowanie odwoławcze skarżący wnoszą, aby Sąd zasądził na ich rzecz na podstawie art. 154 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumę pieniężną w wysokości [...] zł dla każdego ze skarżących. Jest to maksymalna kwota wynikająca z treści tego artykułu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z 23 września 1986 r. nr 140/86 orzekł o przejęciu od P. i T. małżonków M. na własność Państwa, w zamian za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w obrębie wsi [...], gmina [...] (obecnie gmina [...], powiat [...], woj. [...]). Wnioskiem z 7 maja 2014 r. W. M., reprezentowany przez P. M., wystąpił do Urzędu Gminy [...] o sprostowanie błędu pisarskiego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. w ten sposób, aby w punkcie 3 decyzji wykreślić T. M. i ustalić nowe brzmienie tego punktu poprzez pozostawienie w nim tylko P. M.. Wnioskodawca zażądał, aby zmienić też treść punktu 4 decyzji, w ten sposób, aby zmienić początek zdania i ustalić go w nowym brzmieniu: "Ob. Ob. P. i T. M., którzy przekazują gospodarstwo rolne na Skarb Państwa zamiast istniejącego brzmienia "Przekazującym gospodarstwo rolne...". Skarżący podniósł, że właścicielem działki oznaczonej nr [...], na której znajdowały się budynki i która była wyłączona spod przejęcia był tylko P. M., a więc T. M. błędnie została wpisana w decyzji. Burmistrz Gminy [...] przekazał przy piśmie z 11 czerwca 2014 r. wymieniony wniosek do rozpatrzenia Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych postanowieniem z 30 marca 2015 r. nr WR.SGZ.412.4.9.15.ARG odmówił sprostowania decyzji z 23 września 1986 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 24 lipca 2015 r. nr GZgn-057-624-5-1/15 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych postanowieniem z 9 października 2015 r. nr WR.SGZ.412.4.21.15.ARG ponownie odmówił sprostowania decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju postanowieniem z 17 maja 2016 r. nr GZgn-624-44/16 uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa postanowieniem z 15 lipca 2020 r. nr WRO.WKUR.412.1.2020.AR.1 odmówił sprostowania decyzji z 23 września 1986 r. Pismem z 16 lipca 2020 r. W. M., reprezentowany przez P. M., sprecyzował wniosek z 7 maja 2014 r. podnosząc, że wniosek o sprostowanie błędu pisarskiego należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. Postanowieniem z 13 maja 2021 r. nr SZ.gn.624.38.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia W. M., uchylił postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 15 lipca 2020 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Pismem z 12 maja 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. w całości, czy w części (tj. w zakresie punktu 3 i 4 decyzji). W odpowiedzi na to pismo, W. M., reprezentowany przez P. M., w piśmie z 14 maja 2021 r. poinformował, że wnosi o zmianę decyzji Naczelnika Gminy [...] w części dotyczącej punktu 3 i 4 ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] w części dotyczącej punktu 3 i 4. Z uwagi na alternatywne żądanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 17 maja 2021 r. wystąpił do skarżącego o jednoznaczne sprecyzowanie wniosku poprzez dokładne wskazanie, czy wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę (w trybie art. 154 kpa lub art. 155 kpa), czy też o stwierdzenie nieważności (art. 156 kpa) decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. 17 maja 2021 r. W. M., reprezentowany przez P. M., doprecyzował wniosek, wnosząc o zmianę decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. We wniosku tym nie sprecyzował jednak, czy żąda zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa, czy też w trybie art. 155 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z 20 maja 2021 r. przekazał wniosek z 17 maja 2021 r. W. M., reprezentowanego przez P. M., o zmianę decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Pismem z 14 października 2021 r. wnioskodawca poinformował, że wnosi o zmianę podstawy prawnej rozpatrywanego wniosku z art. 155 kpa na art. 154 kpa. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z 29 marca 2022 r. nr WRO.WKUZ.GZ,412.2.2022.Aro.6 odmówił, na podstawie art. 155 kpa, zmiany decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 czerwca 2022 r. nr DNl.gn.624.29.2022 uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 29 marca 2022 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 8 lipca 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że złożony wniosek powinien być rozpatrywany w trybie art. 154 kpa. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z 5 sierpnia 2022 r. nr WRO.WKUZ.GZ.412.2.2022 odmówił, na podstawie art. 154 kpa, zmiany decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. Odwołania od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wnieśli W. M., G. M. i M. B. reprezentowani przez P. M.. Pismem z 14 sierpnia 2023 r. skarżący wnieśli ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie przy piśmie z 14 sierpnia 2023 r. skarżący przedłożyli umowę darowizny z 4 lipca 2003 r. i wnieśli o uzupełnienie dowodów w sprawie, a w efekcie uchylenie, ewentualnie zmianę decyzji Naczelnika Gminy [...], w ten sposób, aby w punkcie 3 wykreślić T. M.. Z uwagi na niejasność, co do treści wniosku oraz bardzo częste zmiany wniosku i żądania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 22 sierpnia 2023 r. wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania poprzez wyraźne określenie, czy żąda zmiany na podstawie art. 154 kpa, czy też uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa, czy też wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Pismem z 2 września 2023 r. wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, poinformował, że nie będzie podejmował czynności w sprawie. W tej sytuacji organ dokonał weryfikacji pism składanych przez skarżącego w toku postępowania. Następnie 15 września 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 sierpnia 2022 r. Pismem z 8 września 2023 r. W. M. i G. M. wnieśli skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący zarzucili, że nie byli informowani o możliwości ponaglenia i z tego powodu pisma informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy są wadliwe. Zdaniem Ministra zarzuty te są niezasadne. Pismami z 23 września 2022 r., z 20 grudnia 2022 r., z 27 czerwca 2023 r. Minister informował strony o przyczynach zwłoki (tj. o tym, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu), jak również o przewidywanym terminie rozpatrzenia odwołań. Kolejność wpływu jest bowiem jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw, stosowanym przez szereg instytucji państwowych na podstawie regulacji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, takich jak § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177). Bezpodstawne są zarzuty skarżących, że pisma informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy są wadliwe, gdyż nie zawierały informacji o możliwości złożenia ponaglenia. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 7 maja 2014 r. Do rozpatrzenia wniosku zastosowanie więc mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), co wynika z art. 16 ustawy nowelizującej. Art. 36 kpa, w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie przewidywał, żeby organ administracji publicznej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie jest obowiązany pouczyć strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Dopiero nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. określiła taką powinność. Minister podkreślił, że rozpatrzenie odwołań skarżących było utrudnione z uwagi na to, że W. M. wielokrotnie zmieniał swoje żądanie formując je nieprecyzyjnie lub alternatywnie. W odwołaniach od decyzji skarżący podnieśli, że skoro organ nie mógł zmienić decyzji, to powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa i art. 151 § 2 kpa dokonać właściwej oceny legalności decyzji, czego zaniechał. Także po wniesieniu odwołań w piśmie z 14 sierpnia 2023 r. W. M. wniósł alternatywne żądanie. Z tego powodu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 22 sierpnia 2023 r. wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania poprzez wyraźne określenie, w jakim trybie chce, aby było prowadzone postępowanie. Jednak wystąpienie to pozostało bez odpowiedzi, a pełnomocnik skarżących nie współdziałał z organem i w piśmie z 2 września 2023 r. poinformował, że nie będzie podejmował czynności w sprawie. Przez takie działania skarżący chcą, aby organ samodzielnie wybrał odpowiedni tryb postępowania, co jest niedopuszczalne. Niezasadny jest też zarzut, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Podejmowane przez Ministra konkretne działania miały bowiem wpływ na załatwienie sprawy. Działania te nie świadczą o przewlekłości postępowania, gdyż nie były działaniami pozornymi - zmierzały one do rozpatrzenia odwołań, zaś informacje pozyskane na skutek tych działań miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podjęte czynności służyły realizacji obowiązków organu, które polegały na ustaleniu żądania strony. Tak więc nie można mówić o jakimkolwiek zaniedbaniu organu. Minister zaznaczył, że decyzją z 15 września 2023 r. rozpatrzył odwołania, co oznacza, że wydał rozstrzygniecie, a więc nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że G. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zawartego w piśmie z 7 sierpnia 2022 r. odwołania od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 sierpnia 2022 r. nr WRO.WKUZ.GZ.412.2.2022.Aro.62. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że w znaczeniu materialnoprawnym sprawa administracyjna jest jedna. Sprawa administracyjna, której załatwienia domagają się skarżący, jest jedna, ponieważ odwołanie dotyczy jednej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 sierpnia 2022 r. nr WRO.WKUZ.GZ.412.2.2022.Aro.62. Decyzja ta – jak wynika z jej treści, załatwia sprawę o zmianę, w trybie art. 154 kpa, decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 września 1986 r. nr 140/86, na skutek żądań zawartych w pismach P. M. z 17 maja 2021 r., 14 października 2021 r., 8 lipca 2022 r., które precyzują pierwotny wniosek z 7 maja 2014 r. Skoro zatem sprawa administracyjna jest jedna, to również skarga na opieszałość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" kreuje jedną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 ppsa. Wobec tego wymaga wyjaśnienia to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z 8 września 2023 r. jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy przewlekłość w prowadzeniu przez ten organ postępowania odwoławczego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że od momentu otrzymania 12 sierpnia 2022 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołania od Dyrektora Generalnego KOWR, do momentu wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 15 września 2023 r. nr DNI.gn.624.56.2022 organ odwoławczy pozostawał w bezczynności. We wskazanym wyżej okresie dominującym stanem niezałatwienia sprawy w terminie było bowiem kilkukrotne informowanie pełnomocnika skarżących o niemożności załatwienia odwołania, z uwagi na rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu i rozpatrywaniu wcześniej wpływających spraw oraz wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy (pisma Ministra z: 27 czerwca 2023 r., 23 września 2022 r. 20 grudnia 2022 r.), których to terminów organ nie dotrzymał. Przed wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji organ odwoławczy skierował do pełnomocnika skarżących pismo z 22 sierpnia 2023 r. aby ten sprecyzował żądanie wniosku, tj. czy domaga się uchylenia albo zmiany decyzji z 1986 r. w trybie art. 154 kpa, czy wnosi o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją w oparciu o podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Zatem w niniejszej sprawie zaistniał stan naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (termin 1 miesiąca – art. 35 § 3 kpa) oraz nowych terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 36 kpa. Zatem w niniejszej sprawie nie wystąpiły charakterystyczne dla przewlekłego prowadzenia postępowania takie okoliczności jak: 1) prowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), ale w zupełnie innym kierunku, niż wynika to z przedmiotu sprawy, 2) podejmowanie czynności dowodowych, które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, 3) wielokrotne powtarzanie tych samych czynności dowodowych, 4) domaganie się od strony przedłożenia dowodów, które organ ma w swojej dyspozycji, lub które organ winien sam pozyskać. Sąd uznał, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z 7 sierpnia 2022 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa biorąc pod uwagę, że: 1) ustawowy termin na załatwienie tego typu sprawy wynosi 1 miesiąc, 2) organ 3-krotnie wyznaczał nowy termin na załatwienie sprawy i żadnego z tych terminów nie dotrzymał, 3) Minister znacznie przekroczył ustawowy termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, skoro procedował w tej sprawie ponad 1 rok i 1 miesiąc, 4) organ odwoławczy podjął czynność zmierzającą do rozpatrzenia odwołania dopiero w piśmie z 22 sierpnia 2023 r., a więc po upływie ponad roku od momentu otrzymania odwołania, 5) Minister nie wydał niezwłocznie postanowienia stwierdzającego własną bezczynność lub przewlekłość i jej charakter, jak tego wymagają art. 123 § 1 w zw. z art. 37 § 8 kpa w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169), lecz załatwił ponaglenie z 14 sierpnia 2023 r. po upływie ponad 1 miesiąca zwykłym pismem z 20 września 2023 r., nieodnoszącym się do zarzucanej przez skarżących przewlekłości w rozpatrywaniu odwołania i argumentów podniesionych w uzasadnieniu ponaglenia. Sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie: 1) zobowiązania Ministra do wydania w określonym terminie decyzji, 2) zobowiązania Ministra do stwierdzenia i uznania uprawnienia, obowiązku wynikającego z przepisów prawa dla strony, 3) orzeczenia o istnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po wniesieniu w piśmie z 8 września 2023 r. do WSA w Warszawie skargi na bezczynność, decyzją z 15 września 2023 r. rozpoznał odwołanie i zakończył sprawę administracyjną w administracyjnym toku instancji. Decyzja została doręczona P. M. 18 września 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP (dokumentuje to Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia –UPP). W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę, przed wyrokowaniem przez Sąd eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji z 15 września 2023 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. Jeżeli chodzi o wnioski z pkt 2 i 5 skargi Sąd oddalił te wnioski z tego powodu, że w niniejszej sprawie Minister wydał decyzję orzekającą co do istoty sprawy w indywidualnej sprawie administracyjnej zainicjowanej przez W. M. i G. M.. Nie ma zatem podstaw do orzekania o prawach, czy obowiązkach materialnoprawnych stron, skoro decyzja w sprawie administracyjnej została wydana. W tym zakresie stronom przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tę decyzję, jeżeli skarżący z tą decyzją nie zgadzają się. Jeżeli chodzi o orzekanie przez Sąd o uprawnieniach i obowiązkach proceduralnych (obowiązku organu pouczenia w zawiadomieniach z art. 36 kpa o prawie stron do wniesienia ponaglenia) Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu przez Ministrem miały zastosowanie przepisy kpa w wersji obowiązującej przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) - dalej zwana "ustawą zmieniającą" do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 36 kpa w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zatem trafnie zwrócił Minister uwagę, że organ odwoławczy nie miał obowiązku pouczenia stron o ich prawie do wniesienia ponaglenia, ponieważ ten obowiązek wprowadziła ustawa zmieniająca z dniem 1 czerwca 2017 r. Wskazana wyżej zmiana art. 36 kpa nie dotyczy spraw, które nie były (tak jak niniejsza sprawa administracyjna tocząca się od 2014 r.) zakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed 1 czerwca 2017 r. Jeżeli chodzi o wniosek z pkt 6 skargi Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sankcji finansowej poprzez przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa. Sankcja tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej, szczególnie uporczywej bezczynności organu. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze to, że organ odwoławczy, jeszcze przed wydaniem przez Sąd w niniejszej sprawie wyroku, zareagował na skargę i wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne. W tej sytuacji zasadniczy cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię nierozpoznania ponaglenia Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie ponaglenie z 14 sierpnia 2023 r. zostało rozpatrzone pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2023 r. i doręczone pełnomocnikowi skarżących 27 września 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia - UPD). Z tym że według art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ppsa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (...), stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem zmiany wprowadzone do kpa 1 czerwca 2017 r., w tym dotyczące trybu rozpatrzenia ponaglenia przewidują, że gdy nie ma nad organem pozostającym w bezczynności organu wyższego stopnia (tak jak w niniejszej sprawie nad Ministrem jako naczelnym, w rozumieniu art. 18 pkt 1 kpa, organem administracji publicznej nie ma organu wyższego stopnia) wówczas w przypadku stwierdzenia bezczynności organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości (art. 37 § 8 w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 kpa w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r.). Zatem rozpoznanie ponaglenia w przypadku organu naczelnego następuje w formie postanowienia stwierdzającego własną bezczynność lub przewlekłość i jej charakter (art. 123 § 1 w zw. z art. 37 § 8 kpa w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r.). Z tym, że na postanowienie tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, ponieważ kpa tego nie przewiduje (art. 141 § 1 kpa). Nie jest to postanowienie kończące postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie administracyjnej lub postanowienie załatwiające taką sprawę, co do jej istoty (art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa). Podobnie kwestię tę ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli chodzi o formę załatwienia postanowieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które przysługiwało na niezałatwienie sprawy w stanie prawnym kpa obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (por. postanowienie NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt I OZ 603/14). To niezaskarżalne postanowienie załatwia tylko kwestię wpadkową w toku postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie głównej (art. 123 § 2 kpa). Jeżeli zaś chodzi o wymienione w art. 37 § 8 kpa zarządzenie (po stwierdzeniu przez organ naczelny w formie postanowienia bezczynności) wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości Sąd zwraca uwagę, że wyjaśnienie przyczyn bezczynności ma charakter prewencyjny. Od rezultatu postępowania wyjaśniającego w tej części powinno zależeć sięgnięcie przez organ do środków zaradczych. Z tego powodu przepis używa formuły "w razie potrzeby" pozostawiając organowi ocenę w tej kwestii. Z kolei ustalenie osób winnych bezczynności jest czynnością o charakterze represyjnym nie mającą charakteru procesowego. Sama okoliczność, że czynności te są uruchamiane w związku z określonym postępowaniem, nie może stanowić o przypisaniu im takiego waloru. Przemawia za tym również forma stanowiąca podstawę ich wszczęcia – "zarządzenie". Czynności te nie przybierają postaci postanowienia w rozumieniu kpa, lecz będzie to jedna z wewnętrznych form działania organu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 63/09). Wobec tego skarga na bezczynność w przedmiocie niewydania w terminie tego rodzaju postanowienia incydentalnego, czy zarządzenia byłaby niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Zatem dodatkowy zarzut podnoszony w skardze na bezczynność organu w indywidualnej sprawie administracyjnej (sprawie głównej – art. 1 pkt 1 kpa) w zakresie niewydania przez organ naczelny postanowienia na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 37 § 8 kpa w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. został potraktowany przez Sąd jako jeden z elementów oceny zasadności tej skargi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a (pkt 1 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku), art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 2, § 1b, § 2 (pkt 3 wyroku) oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, skoro P. M. nie wykazał, że działa w sprawie jako profesjonalny pełnomocnik – adwokat bądź radca prawny i że z tego względu należą się mu koszty zastępstwa procesowego.