II OSK 63/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1141/08 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1141/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej, jako Kpa) uznał za zasadne zażalenie R. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Józefowa w prowadzeniu postępowania w przedmiocie zameldowania ww. na pobyt stały, wyznaczając ostateczny termin na załatwienie sprawy do dnia 27 marca 2008r. Jednocześnie pouczył, iż na to postanowienie nie służy zażalenie. R. K. - działający przez pełnomocnika wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w oparciu o treść art. 141 Kpa na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 Kpa nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, ani też skarga do sądu. Ponadto organ wskazał, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie, na które nie służy środek zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, co potwierdzają powołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji R. K. zastępowany przez pełnomocnika zarzucił organowi błędną wykładnię art. 141 Kpa, polegającą na nieprawidłowej ocenie, że "zażalenie na bezczynność jest wydawane w toku postępowania, a nie jak stanowi ustawa, pozostaje bez związku z tokiem, a wynika z braku toku". Podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nielogiczne, sprzeczne z wykładnią językową oraz oparte na orzecznictwie, nie zaś na przepisach ustawowych. Zarzucił ponadto, iż "decyzja" wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie z upoważnienia Premiera jest niekonstytucyjna. Wynika to zdaniem skarżącego jednoznacznie z art. 152 Konstytucji RP, który stanowi, iż "Wojewoda jest przedstawicielem w Województwie Rady Ministrów, natomiast nadzór nad Wojewodą sprawuje Prezes Rady Ministrów (po nowelizacji) niezgodnie z Konstytucją Minister". Ponadto w skardze podniesiono, iż postanowienie Wojewody Mazowieckiego wydane w trybie art. 37 Kpa, odpowiada prawu jedynie częściowo, bowiem zabrakło w nim rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia z tej przyczyny, że Kpa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kpa, co oznacza, że katalog postanowień zaskarżalnych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego jest zamknięty. Zdaniem Sądu I instancji art. 37 Kpa, mający na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego, nie określa, w jakiej formie organ wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, ma je rozstrzygnąć. To w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 Kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 Kpa. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 Kpa ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie w trybie art. 37 Kpa było postanowieniem wydanym w toku postępowania o zameldowanie, choć nie przez organ prowadzący to postępowanie, tylko przez organ wyższego stopnia i dotyczyło kwestii wynikłej w toku tego postępowania, czyli bezczynności organu właściwego do rozpoznania sprawy; nie było to postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy i kończące postępowanie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby na tak wyrażone stanowisko organu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W skardze kasacyjnej R. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a) w zw. z art. 184 p.p.s.a i art. 45 konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji i zastosowanie zasady "koncesjonowania władzy sądowniczej" w zakresie sprawowania sądowej kontroli działalności administracji publicznej sprzecznie z konstytucyjną dyrektywą poddającą takiej kontroli wszystkie stosunki obywatela z "organami władzy administracyjnej", a tylko enumeratywnie wskazane w ustawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 3 § 1 p.p.s.a postanowienie rozstrzygające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie ma waloru postanowienia wpadkowego, jest bowiem w rzeczywistości "innym aktem", o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie stanowi postępowanie oddzielne w tym znaczeniu, że pozostaje bez związku z wykonywaniem prawa obywatela w zakresie "załatwienia danej sprawy" dotyczy, bowiem tylko takiej sytuacji, w której organ danej sprawy nie załatwił w terminie określonym w ustawie. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 37 § 2 Kpa zawiera nakaz "wydania zarządzenia" w przedmiocie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy wskazując, że ustalenie, iż niezałatwienie sprawy miało charakter zawiniony, ma walor orzeczenia prejudycjalnego tj. takiego, które stanowi wprost dowód uzasadniający odszkodowanie w wypadku, gdy nieterminowe załatwienie sprawy spowodowało wystąpienie szkody. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. oraz odpowiedzi na skargę, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 Kpa jest postanowieniem incydentalnym, niepodlegającym zaskarżeniu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wpłynęło pismo pełnomocnika kasatora, w którym odnosi się on do nieprawidłowego usytuowania w przepisach prawa kontroli legalności działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne oraz stwierdzeniu, iż stosowanie przepisu art. 37 § 2 Kpa przez organy administracyjne, powoduje, iż jest to przepis martwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie, bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo - administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jak należy przypuszczać na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów sądowo – administracyjnych tj. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 184 i art. 45 Konstytucji RP. Tak sformułowany zarzut sprowadza się do kwestionowania sposobu sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. W szczególności kasator podnosi brak kontroli organów administracji publicznej w zakresie nieprawidłowego stosowanie art. 37 § 2 Kpa i wyłączeniu spod kontroli procesowej na rzecz kontroli wewnętrznej kwestii wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Taka sytuacja zdaniem kasatora powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności wszystkich bez wyjątku stosunków obywatela z organami władzy administracyjnej, a nie tylko enumeratywnie wskazanych w ustawie. Skarga kasacyjna sformułowana w powyższy sposób nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W przedmiotowym postępowaniu kasator wystąpił z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 Kpa do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność Burmistrza Miasta Józefowa w prowadzeniu postępowania w przedmiocie zameldowania na pobyt stały. Zażalenie zostało uwzględnione i organ nadrzędny wyznaczył ostateczny termin załatwienia sprawy informując jednocześnie, iż wydane w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie nie podlega zaskarżeniu. Należy stwierdzić, iż ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 37 Kpa polega na tym, aby umożliwić stronie za pomocą środków prawnych stosowanych w toku instancji administracyjnych doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ administracji bez uzasadnionej przyczyny zwleka z jego wydaniem. W przedmiotowej sprawie powyższy cel został osiągnięty, gdyż postępowanie przed organem administracji publicznej, którego dotyczyło zażalenie zostało pozytywnie dla kasatora zakończone. Także jak to prawidłowo ustalił Sąd I instancji postanowienie wydane w wyniku wniesionego zażalenia jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 Kpa, jest postanowieniem incydentalnym, nierozstrzygającym sprawy, co do istoty, a więc nie podlegającym zaskarżeniu, dlatego też postanowienie organu II instancji wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa jest prawidłowe. Podstawową przesłanką warunkującą zaskarżenie postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym do sądu administracyjnego jest to, czy służy na nie zażalenie chyba, że postanowienie kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę, co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym - jak w tej sprawie - na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Kwestia ta nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie ( komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 10 C.H. Beck Warszawa 2009 str. 230) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 572/99 publik. LEX nr 54803, z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05, publik. LEX nr 196463). Odnosząc się do kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej, a niemającej znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a mianowicie "ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie" to należy stwierdzić, iż są to czynności o charakterze represyjnym mieszczące się w zarządzeniu wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i nie mają charakteru procesowego. Sama okoliczność, że są one uruchamiane w związku z określonym postępowaniem, nie może stanowić o przypisaniu im takiego waloru, przemawia za tym również forma stanowiąca podstawę ich wszczęcia - "zarządzenie". Czynność ta nie przybiera postaci postanowienia w rozumieniu Kpa, lecz będzie to jedna z wewnętrznych form działania organu. W ten sposób zostanie uruchomione postępowanie o charakterze wyjaśniającym obejmujące dwie kwestie, które choć ściśle ze sobą związane, mają odmienny cel. W ustaleniu osób winnych niezałatwienia sprawy tkwi bezpośredni element represyjności. Wynik postępowania wyjaśniającego będzie stanowić podstawę do wszczęcia właściwego postępowania w zakresie odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 287). Wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie ma natomiast charakter prewencyjny. Od rezultatu postępowania wyjaśniającego w tej części powinno zależeć sięgnięcie przez organ wyższego stopnia do środków nadzorczych. Z tego powodu przepis używa formuły "w razie potrzeby", pozostawiając organowi wyższego stopnia ocenę nie tylko, co do podjęcia (stąd są to działania fakultatywne), ale i co do zakresu zastosowanych środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (por. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczyca LEX 2007 komentarz do art. 37 Kpa pkt 11). Kwestię tę ponadto reguluje art. 38 Kpa, który odsyła do przepisów szczególnych, regulujących zasady i tryb odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej albo innego rodzaju odpowiedzialności pracowników. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a