I SAB/Wa 236/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku J. W. z dnia 5 grudnia 2011 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za działkę położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...], dz. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. J. W. wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za działkę położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Prezydent [...] zwrócił się do Biura [...] o przesłanie akt własnościowych opisanej nieruchomości oraz informacji z ewidencji gruntów a także mapy z granicami aktualnych działek ewidencyjnych i granicami nieruchomości hipotecznej dotyczących ww. terenu (pisma z dnia 27 marca 2012 r.). Pismami dnia 30 października 2012 r. organ zwrócił się do: 1) Archiwum [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym kopii fragmentu Ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tej nieruchomości; 2) Biura [...]o przesłanie akt lokalizacyjnych opisanego gruntu. Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. organ poinformował skarżącego, że do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze ustalenie w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością oraz czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Jednocześnie wskazał, iż przewidywany termin wydania decyzji to 31 maj 2013 r. Pismami z dnia 2 kwietnia 2013 r. Prezydent wystąpił do: 1) Sądu [...] o wydanie zaświadczenia z czterech działów księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości; 2) Archiwum [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących wejścia inwestora w teren nieruchomości; 3) Biura [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii materiałów dotyczących zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. organ zwrócił się do Archiwum [...] o przedłożenie kopii dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego, że do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze uzupełnienie dokumentacji dotyczącej informacji, w jakiej dacie dawni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości władania daną nieruchomością, wskazując, iż przewidywany termin wydania decyzji to 31 październik 2013 r. Pismem z dnia 7 października 2013 r. organ ponowił pismo z dnia 11 lipca 2013 r. skierowane do Archiwum [...]. Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego, że do zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę konieczne jest jeszcze wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego gruntu. Przy czym wydanie decyzji możliwe będzie po zabezpieczeniu środków finansowych na wypłatę odszkodowania. Jednocześnie wskazał, iż przewidywany termin wydania decyzji to 31 maj 2014 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. organ udzielił skarżącemu informacji, że ze względu na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpoznanie wniosku odszkodowawczego w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r., a przewidywany termin wydania decyzji w sprawie to 28 lutego 2015 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uznał za uzasadnione zażalenie J. W. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Akta zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 9 lutego 2015 r. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz brak środków pieniężnych na wypłatę odszkodowań nie było możliwe rozpoznanie wniosku odszkodowawczego w terminie wyznaczonym art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.). Obecnie podejmowane są czynności mające na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania, a do zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę konieczne jest jeszcze wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego gruntu. Organ wskazał, że przewidywany termin wydania decyzji w sprawie to 31 marca 2016 r. Pismem z dnia 3 lutego 2016 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za działkę położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od momentu złożenia wniosku do organu minęły 4 lata, a sprawa nie została załatwiona - i to pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu zakończenia postępowania przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Wobec czego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie na rzecz skarżącego od organu stosownej sumy pieniężnej, jak również wystąpił o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że pismem z dnia 4 listopada 2015 r. skarżący został poinformowany o przyczynach nierozpoznania wniosku odszkodowawczego oraz przewidywanej dacie wydania decyzji w sprawie do dnia 31 marca 2016 r. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. skarżący oświadczył, że operat szacunkowy nie został wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.). Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13) Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. W. z dnia 5 grudnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za działkę położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W ocenie Sądu, postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie organ pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku odszkodowawczego w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia tego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość wydania orzeczenia merytorycznego. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jednocześnie rozstrzyga o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Prezydent [...] dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasu (co kilka miesięcy). Ponadto zauważyć należy, że organ oprócz niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów k.p.a., zignorował także termin wskazany przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], jak również określone przez siebie kolejne terminy rozpoznania opisanego wniosku odszkodowawczego (pisma organu z dnia: 12 lutego 2013 r., 5 sierpnia 2013 r., 24 stycznia 2014 r., 29 grudnia 2014 r. i 4 listopada 2016 r.). Jednocześnie o przyczynie niedotrzymania wyznaczonego terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji organ informował skarżącego znacznie po upływie uprzednio wyznaczonego terminu zakończenia postępowania. Przy czym od daty wpływu wniosku do organu, tj. od dnia 5 grudnia 2011 r. Prezydent [...] po raz pierwszy o niemożności rozpoznania wniosku w przepisanym terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia 12 lutego 2013 r. Ponadto od początku 2014 r. organ podaje, że do załatwienia sprawy konieczne jest jedynie wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego gruntu, natomiast do dnia rozprawy, tj. do 8 czerwca 2016 r., zgodnie z oświadczeniem skarżącego operat szacunkowy nie został wykonany. W niniejszej sprawie czynności dokonane na przestrzeni ponad 4 lat Prezydent [...] mógł niewątpliwie dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.