I SAB/Wa 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R., M. R., I.D., T. T., K. R.-M. i N. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku F. R. z dnia 25 listopada 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. R. majątku ziemskiego O. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. R., M. R., I.D., T. T., K. R.i N. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 lipca 2018 r. K. R., M.R., I. D., T. T., K. R.i N. R.- reprezentowani przez r.pr. M. A.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] przy rozpoznawaniu wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez ich poprzednika prawnego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, należących do ordynacji [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 25 listopada 1990 r. F.R. wystąpił o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez F. J. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w tym min. nieruchomości położone w dawnym woj. [...], należące do ordynacji [...].. W postępowaniu wywołanym tym wnioskiem Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2013 r. - wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. , poz. 2042 ze zm.) dalej: "ustawa zabużańska" - odmówił potwierdzenia na rzecz następców prawnych F.J. R.prawa do rekompensaty. Powyższe decyzje uchylone zostały wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2016 r. sygn.. akt I OSK 888/15, w którym to wyroku przesądzone zostało, że nie można było odmówić prawa do rekompensaty spadkobiercom ww. gdyż tylko on może być podmiotem o którym mowa w art. 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy sprawa rekompensaty za nieruchomości ordynacji [...] stanowił przedmiot ponownie prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania. Akta sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r. zwrócone zostały organowi wojewódzkiemu przez Ministra Skarbu Państwa 2 sierpnia 2016 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie K. R., M. R., I. D., T.T., K. R.i N. R.wnieśli [...] września 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Minister ów, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] , wyznaczył Wojewodzie [...] sześciomiesięczny termin na rozpoznanie sprawy rekompensaty. Termin ten upłynął bezskutecznie. W konsekwencji czego wyżej wymienieni wnieśli wskazaną na wstępie skargę na bezczynność organu, domagając się w niej: 1) wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego, maksymalnie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania na ich rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sum pieniężnych w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów; 4) zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucali Wojewodzie uporczywe naruszenie przepisów art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na braku wydania (podpisania) przygotowanego już postanowienia potwierdzającego prawo do rekompensaty i uchylania się od podejmowania dalszych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Uzasadniając żądanie przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, wskazywali, iż w efekcie bezczynności organu są pozbawieni możliwości korzystania z kapitału, jaki będzie stanowić rekompensata, zwracając przy tym uwagę, że od ponad dwóch lat, będąc związanym wyrokiem sądu, organ wie jakie rozstrzygnięcie ma w sprawie wydać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując jednocześnie na wątpliwości co do stanu nieruchomości leśnych nieistniejącej już ordynacji [...] i wiarygodności sporządzonej w tym aspekcie na zlecenie stron przez leśnika mgr. A. K. opinii dotyczącej określenia opisu taksacyjnego drzewostanów leśnych majątku. Wyjaśniał, iż w celu wyjaśnienia tych okoliczności wystąpił 2 lipca 2018 r. za pośrednictwem Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] oraz Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do właściwych miejscowo organów administracji Ukrainy o udostępnienie informacji na temat struktury i wieku drzewostanów oraz gospodarki leśnej prowadzonej w latach trzydziestych ub. wieku na terenach ordynacji, a także aktualnych planów urządzenia lasów. Tego samego dnia wyznaczył, w trybie art. 36 k.p.a., dodatkowy termin zakończenia postępowania do 31 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem jej jest bezczynności Wojewody [...], polegająca na braku rozpoznania wniosku złożonego przez poprzednika skarżących w 1990 r. o ustalenie prawa do rekompensaty za należące do dawnej ordynacji [...] nieruchomości pozostawione przez F. J.R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (na terenie obecnej Ukrainy), po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2016 r. I OSK 888/15 uprzednio w tej materii wydanych decyzji organów obu instancji. Bezczynność organu administracji publicznej ma natomiast miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże, aby można uwolnić się od zarzutu bezczynności, owo przedłużenie postępowania winno nastąpić niezwłocznie po upływie termin z art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym winno ono mieć oparcie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy wymuszających dłuższe jej procedowanie. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporna pozostaje okoliczność, że sprawa rekompensaty za pozostawione na dawnych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej przez poprzednika prawnego skarżących nieruchomości wchodzące w skład ordynacji [...], która "odżyła" po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio wydanych w niej decyzji, dotychczas nie została załatwiona. Tymczasem – zważywszy na datę zwrotu po wyroku akt administracyjnych do organu (7 sierpnia 2016 r.) - powinno to nastąpić co do zasady w pierwszej dekadzie października 2016 r. (por. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Co istotne przy tym, organ nie dopełnił w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. O przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania - którego zresztą nie dochował - powiadomił bowiem strony dopiero po niemal dwóch latach od ponownego uruchomienia postepowania i po wniesieniu niniejszej skargi (vide zawiadomienie z 2 lipca 2016 r. nr [...] – k. [...] akt administracyjnych), a więc w warunkach, gdy pierwotny termin zakończenia postępowaniu już wiele miesięcy wcześniej ekspirował. Oznacza to, że od dwóch lat pozostaje on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a). Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać tak znacznej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w niej przez organ przez większość tego czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Godzi się bowiem zauważyć, że pierwszą ukierunkowaną na załatwienie sprawy czynność procesowa podjął on dopiero 29 marca 2018 r. (a więc ponad półtora roku po ponownym uruchomieniu postępowania), występując wówczas do pełnomocnika stron o dodatkowe dokumenty oraz przedłożenia w oryginale luz właściwie uwierzytelnionej kopii dotychczas złożonych dokumentów (k. 303 akt administracyjnych). Wskazywane z kolei w odpowiedzi na skargę wystąpienia do organów administracji publicznej Ukrainy o dodatkowe dokumenty i informacji (k. 328 i 330 akt administracyjnych) wystosował dopiero po wniesieniu skargi. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia, zważywszy na skomplikowaną materię w jakiej będzie rozstrzygał i konieczność oczekiwania na odpowiedź wspomnianych organów jak tez uwzględniając okres niezbędny do sporządzenia wyceny nieruchomości, Sąd za adekwatny uznał termin trzymiesięczny, a nie jak oczekiwali tego skarżący miesięczny, którego dochowanie byłoby nierealne. Sąd miał przy tym na względzie, że wbrew temu co sugerują skarżący, sposób rozstrzygnięcia sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został przesądzony. Przesądzone zostało jedynie, że poprzednik prawny skarżących jest osobą, o której mowa w art. 2 ustawy zabużańskiej, a więc właścicielem pozostawionych nieruchomości tworzących ordynację [...]. Kwestią otwartą natomiast pozostaje jakiego konkretnego rodzaju i w jakim stanie zostały one pozostawione. Te okoliczności zatem podlegać musiały dopiero ustaleniu, na bazie materiału dowodowego przedkładanego przez stronę, jak i pozyskanego przez organ. Muszą być one przy tym ustalone przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 7 powołanej ustawy. Dokonana w nim wszak ocena spełnienia przesłanek przyznania prawa do rekompensaty formułowana jest nie tylko w aspekcie okoliczności ujętych w art. 2 tej ustawy, ale także okoliczności o których mowa w art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2. Jej podstawą są dowody, o których mowa w art. 6 ustawy zabużańskiej, a więc dowody świadczące o rodzaju i powierzchni pozostawionych nieruchomości. Warto przy tym zauważyć, że sami skarżący w toku postępowania modyfikowali swoje żądanie w odniesieniu do obszaru i charakteru nieruchomości za które oczekują rekompensaty (vide pismo z 30 marca 2018 r., k-308 akt administracyjnych), co również nie pozostaje bez wpływu na ostateczny jego wynik. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ten bowiem środek prawny (podobnie jak przewidziana przywołanym przepisem grzywna) winien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podejmowania w sprawie decyzji i istnieje uzasadniona obawa, że bez jego zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Przekonujące są bowiem w tym względzie wyjaśnienia organu, że zasadnicza przyczyna zwłoki wynika ze skomplikowanej materii w jakiej będzie on orzekał, a także konieczności pozyskania dodatkowych dowodów pozwalających zweryfikować twierdzenia i dowody przedkładane przez strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.