I SAB/Wa 242/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku i unieważnienia uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Z. F. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Z. F. wniósł za pośrednictwem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu [...] Uniwersytetu [....] w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Skarżący pismem z dnia [....] lipca 2009 r. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności uchwały Senatu [....] Uniwersytetu [....] w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] . W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżący otrzymał pismo wyjaśniające od organu. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący złożył ponowny wniosek domagając się wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi skarżący otrzymał informację od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, iż przekazano wnioski skarżącego do Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego jako organu właściwego do wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej Minister, po przedstawieniu podjętych dotychczas czynności w sprawie wskazał, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Nadto wywiódł, iż wniosek osoby fizycznej należy traktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni oraz że osobie fizycznej nie przysługują prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym zawiera dwie normy prawne regulujące postępowanie nadzorcze prowadzone przez właściwego ministra w związku z podjęciem przez organ kolegialny uczelni uchwały lub decyzji jej rektora, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Jest to pierwsza norma prawna zawarta w tym przepisie i jest adresowana wyłącznie do właściwego ministra i stanowi upoważnienie do podjęcia przez niego działań w razie, gdy stwierdzi naruszenia określone w tym przepisie. Druga norma z kolei adresowana jest do podmiotów, których dotyczy podjęte przez ministra rozstrzygnięcie organu kolegialnego lub decyzja rektora. Podmiotom tym przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika aby zainteresowany podmiot mógł domagać się skutecznie od organu nadzorczego, jakim jest tu właściwy minister, działań określonych w tym przepisie. Nadto w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały może wystąpić jedynie rektor uczelni względem organ do którego uchwała została skierowana. Nie oznacza to oczywiście, że zainteresowany nie może skorzystać z uprawnień określonych w dziale VIII rozdział 1 –3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga jest prawnym środkiem obrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego. Skarga jest równocześnie traktowana jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania organu administracji publicznej podejmowanej w interesie publicznym lub jednostkowym. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego, którego celem jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydanie określonych procedurami rozstrzygnięć w sprawach, np. przez wydanie decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, że pismo skarżącego z [...] lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyboru elektorów do Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i nie wdrażało postępowania administracyjnego, które mogłoby zakończyć się podjęciem przez Ministra czynności, o jakich mowa w tym piśmie. Przesądza o tym treść art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 227 k.p.a. Pismo to nie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie legalności uchwały z [....] maja 2009 r. ani nie wymagało odpowiedzi Ministra dokonanej w formie decyzji administracyjnej, a więc także nie otwierało możliwości do złożenia skargi na bezczynność tego organu w tym zakresie. Taki sam charakter należy przypisać pismu skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawierającemu wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z treści powołanych wyżej przepisów, a charakter powołanych pism należy ocenić zwłaszcza w kontekście treści art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który jak już zaznaczone zostało wyżej nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. Należy też dodać, że szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów mają charakter samorządny i korporacyjny. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Sąd zauważa też, że art. 36 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter podobny, w tej części w której określa uprawnienia ministra do podjęcia czynności nadzorczych, do przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uprawnień wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Ostatnio powołany przepis stanowi, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 5 tej ustawy przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych - wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. II S.A. 1244/98 – LEX nr 47305. Podobne stanowisko przedstawił ten Sąd w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. OSK 629/04 (LEX nr 158865) stwierdzając, że ani osoba fizyczna, ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od tego organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Ze względu na przedstawioną wyżej zbieżność tych regulacji, można w ocenie Sądu przyjąć mutis mutandis, że powyższe poglądy mogą odnosić się również do postępowania nadzorczego prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i tym samym uznać, że do jego uprawnień należy samodzielna ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero rozstrzygnięcie ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Ponieważ w tej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie uchwały Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. i wobec tego, co wyjaśniono wyżej, nie przysługuje też skarga do sądu na niepodjęcie czynności przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, których domagał się skarżący w swoich pismach z [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r., a które Sąd ocenił jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. i jako takie nie mogły wszcząć postępowania w sprawie legalności uchwały Senatu [....] Uniwersytetu [...] w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. nie mogły też skutkować wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 wskazanej ustawy.