I SAB/Wa 251/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i W. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. M. K. i W. K. (Skarżący) pismem z dnia [...] 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] 1960 r., znak: [...] odmawiającej W. L., D. i I. małż. K. oraz A. i A. małż. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], ozn. hip. [...]. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucili naruszenie przepisu art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1) wyznaczenie SKO w [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie rozpoznania ww. wniosku z dnia [...] 2016 r.; 2) rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący bezczynności organu, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzanie od SKO na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podali, że postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. SKO zawiesiło postępowanie toczące się z ich wniosku z dnia 18 listopada 2016 r. do czasu ustanowienia kuratora dla nieobjętego majątku spadkowego po H. S.. Pismem z dnia [...] 2020 r. Skarżący poinformowali SKO, iż ustanowiony został kurator spadku po H. S. oraz przekazali kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w tym zakresie. W związku z brakiem podjęcia przez SKO postępowania Skarżący ponaglili organ, aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] 1960 r. Organ mimo uzyskania 12 miesięcy temu informacji o ustanowieniu kuratora dla majątku spadkowego po H. S. nadal nie podejmuje czynności zmierzających do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo upływu tak znacznego okresu czasu od ustania przesłanki do zawieszenia postępowania oraz ponaglenia SKO, sprawa pozostaje niezakończona. Zgodnie z przytoczonym stanem faktycznym nie ulega wątpliwości, iż SKO pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] 1960 r. Sprawa pozostaje bowiem niezakończona pomimo, iż toczy się od 2016 r., a przesłanka do zawieszenia postępowania ustała blisko 3 lata temu wraz z ustanowieniem kuratora spadku po Z. S.. W konkluzji skarżący stwierdzili, że brak działań ze strony organu można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia i lekceważenie praw stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] wezwano wnioskodawców do podania adresu zamieszkania współwłaścicielki nieruchomości, Z. S. lub też do wskazania jej następców prawnych lub podjęcia i przeprowadzenia postępowania sądowego zmierzającego do ustalenia wszystkich następców prawnych Z. S., do przedłożenia postanowień sądu stwierdzających nabycie praw do spadku po niej oraz podania danych o miejscach zamieszkania spadkobierców. Ta przesłanka zawieszenia postępowania ustała ze względu na ustanowienie przez sąd kuratora nieobjętego spadku po Z. S. zmarłej [...] 1984 r. Po ustaniu tej przesłanki zawieszenia pismem z dnia [...] 2020 r. wnioskodawcy zwrócili się do SKO o podjęcie zawieszonego postępowania w ogóle pomijając drugą przesłankę zawieszenia postępowania, czyli zobowiązanie ich do przedłożenia mapy synchronizacyjnej przedmiotowego terenu. Ponagleniem z dnia [...] 2021 r. Skarżący wezwali SKO do niezwłocznego podjęcia czynności i zakończenia postępowania, przy czym znów pominęli drugi zawarty w postanowieniu warunek podjęcia postępowania, czyli zobowiązanie do przedłożenia mapy synchronizacyjnej terenu nieruchomości, której dotyczy postępowanie. O konieczności przedłożenia takiej mapy powiadomiono wnioskodawców postępowania pismem z dnia [...] 2018 r. skierowanym do ich pełnomocnika. Pismo zawierało wyczerpujące informacje o takim dokumencie i jego roli w postępowaniu, w którym konieczne jest rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych, w celu ustalenia jakim aktualnym działkom ewidencyjnym odpowiada dawna nieruchomość hipoteczna. Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania z powodu nieprzedłożenia przez wnioskodawców postępowania nadzorczego ww. mapy synchronizacyjnej. W tym stanie skarga na bezczynność Kolegium jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest więc zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zatem bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając tę sprawę Sąd stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] pozostawania w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących z dnia [...] 2016 r. (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania). W sytuacji wniesienia skargi już po wydaniu przez organ aktu wstrzymującego bieg określonych w k.p.a. terminów, uwzględnienie skargi nie jest możliwe. Po analizie akt tej sprawy Sąd uznał, że z taką właśnie sytuacją mamy w niej do czynienia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że zainicjowane przez Skarżących w dniu [...] 2016 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] 1960 r. pozostawało - na dzień wniesienia do sądu skargi na bezczynność ([...] 2021 r.) - od prawie trzech lat zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., SKO w [...] zawiesiło bowiem to postępowanie do czasu przedłożenia przez strony dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnym współwłaścicielu Z. S. i podanie aktualnych adresów jej spadkobierców. Ponadto zobowiązano Skarżących do przedłożenia mapy synchronizacyjnej terenu nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia z uwagi na nieprzedłożenie przez wnioskodawców ww. mapy synchronizacyjnej. Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] 1960 r. pozostawało formalnie zawieszone. Stosownie zaś do treści art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest bowiem stanem bezczynności (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...] 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/20). Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07). Negatywne rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (co nastąpiło postanowieniem SKO z dnia [...] 2021 r.), po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących Skarżącym, stosownie do zawartego w nim pouczenia, może zatem podlegać kontroli sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjonowanym wniesioną na obecnym etapie postępowania skargą na bezczynność Sąd badał natomiast, czy w zaistniałej opisanej wyżej sytuacji organowi można przypisać stan bezczynności. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu nie było zaś istnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nieważnościowego lub istnienie okoliczności uzasadniających podjęcie zawieszonego postępowania. W opisanym stanie faktycznym nie można zatem skutecznie zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących z dnia 18 listopada 2016 r. Ze wskazanych powodów skarga na bezczynność została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.