I SAB/Wa 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania aktu w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]), ozn. nr hip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. J. S. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Skarżący wskazał, że jego poprzednicy prawni w październiku 2004 r. wystąpili o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Z uwagi na fakt, iż organ nie dokonywał żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, skarżący pismami z dnia: [...] czerwca 2017 r., [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] czerwca 2018 r. wystąpił z wezwaniami do podjęcia działań zmierzających do rozpoznania sprawy oraz wskazania przewidywanego terminu wydania decyzji. Jednak organ w dalszym ciągu nie dokonywał żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania w rezultacie czego skarżący wystąpił z zażaleniem na bezczynność Prezydenta. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało ww. zażalenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin 2 miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Pomimo upływu powyższego terminu organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji kończącej postępowanie ani nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego zakończenia, jak też nie poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Przy czym, w opinii skarżącego, została zgromadzona cała dokumentacja niezbędna do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości oraz nie istnieją żadne merytoryczne przeszkody, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji. Zdaniem skarżącego działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 12 kpa, w związku z czym wniósł o: 1) wyznaczenie Prezydentowi terminu zakończenia sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w aktach postępowania brak jest wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej, dlatego w dniu 5 czerwca 2019 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] o udzielenie informacji, czy do przedmiotowej nieruchomości wniosek taki został złożony. Informacja w tym zakresie jest niezbędna, gdyż przesądza o trybie, w jakim prowadzone jest postępowanie administracyjne. Jednocześnie Prezydent podniósł, że w sprawie dokonywał czynności zmierzające do jej zakończenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia akt sprawy o dokument potwierdzający prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku po S. S., jak również wezwał do podania aktualnych adresów do korespondencji pozostałych spadkobierców S. S.. Wezwanie zostało ponowione pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniach [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r., natomiast dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęła informacja dotycząca adresów do korespondencji pozostałych stron postępowania. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o wydanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Reasumując Prezydent podkreślił, że niniejsze postępowanie cechuje znaczny stopień skomplikowania oraz występuje w nim wielość stron postępowania, co uniemożliwia załatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu nieruchomości [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem bardzo duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, iż organ procedował opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym Prezydent nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wystosowanym, jak się wydaje, w reakcji na niniejszą skargę. Jednocześnie organ pismem tym wskazał nowy termin załatwienia sprawy na koniec trzeciego kwartału 2019 r., jednak terminu tego również nie dotrzymał, tak jak uprzednio nie dochował ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz dodatkowego terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Ponadto zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, iż dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] o udzielenie informacji, czy do przedmiotowej nieruchomości został złożony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), podczas gdy skarżący już ponad dwa lata wcześniej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazywał, że zgodnie z informacją uzyskaną z [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] wniosek taki został złożony. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek braku wydania przez Prezydenta aktu w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] w terminie doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.