I SAB/Wa 262/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania A. [...] z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. [...] z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. z siedzibą w W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie reformy rolnej dotyczącej nieruchomości położonej we wsi M., gmina Z. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, A. z siedzibą w W. pismem z dnia 11 marca 2013 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Wojewoda [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia 18 marca 2013 r. (22 marca 2013 r. – data wpływu do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 22 lipca 2013 r., działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., poinformował pełnomocnika skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu) oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 30 września 2013 r. W dniu 16 września 2013 r. do Ministra wpłynęło pismo A. z siedzibą w W. z dnia 13 września 2013 r. uzupełniające przedmiotowe odwołanie. Pismami z dnia 2 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r. i 1 kwietnia 2014 r. organ informował stronę o nowych terminach rozpatrzenia odwołania – odpowiednio do dnia 29 listopada 2013 r., 31 stycznia 2014 r. i 30 maja 2014 r. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie skarżący pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W związku z dalszą bezczynnością organu, A. z siedzibą w W. w dniu 16 kwietnia 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą w zakresie nierozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad roku postępowania odwoławczego, sprawa nie została zakończona. Podkreślił, że Minister nie dochował żadnego z wiążących go terminów na rozpatrzenie odwołania, zarówno ustawowych, jak i wyznaczanych przez siebie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak bezczynności w przedmiotowej sprawie. Podał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym bowiem z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" z grudnia 2007 r., było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu, co zdaniem Najwyższej Izby Kontroli świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazał również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r., przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister wskazał, że według wewnętrznego systemu komputerowego, w dniu wpłynięcia do organu przedmiotowego odwołania (tj. w dniu 22 marca 2013 r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w ramach którego sprawa ta zostanie rozpoznana) pozostawało do rozpatrzenia 789 spraw - tj. wniosków, odwołań oraz postępowań wszczętych z urzędu. Tymczasem w dacie w/w kontroli z dnia 22 października 2009 r. w toku pozostawało 2306 spraw, a w okresie od pierwszej z w/w kontroli do dnia 5 grudnia 2013 r. w Wydziale Rewindykacji załatwiono 3493 spraw. Przytoczone statystyki dowodzą, że w przedstawionym okresie znacząco spadła liczba spraw oczekujących na rozpoznanie w ramach Wydziału Rewindykacji, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu rozpatrywania tych spraw. Z kolei liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed w/w odwołaniem z dnia 11 marca 2013 r. uzasadnia, w ocenie organu, przedłużenie czasu jego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w sprawie bezczynny. Nie ma bowiem wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie odwoławcze nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia 11 marca 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. rażącego naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie – jak to wynika z nadesłanych akt administracyjnych – odwołanie A. z siedzibą w W. wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 22 marca 2013 r. Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem 22 kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu był to czas aż nadto wystarczający do zakończenia postępowania odwoławczego. Tymczasem Minister nie tylko nie rozpoznał odwołania w przepisanej prawem formie, ale również nie podjął w tym okresie żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania. Minister skorzystał jedynie z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismami z dnia 22 lipca 2013 r., 2 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r. i 1 kwietnia 2014 r. wskazywał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy, odpowiednio do dnia 30 września 2013 r., 29 listopada 2013 r., 31 stycznia 2014 r. i 30 maja 2014 r., podając za każdym razem, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. Tymczasem, w ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez ponad 16 miesięcy oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Minister wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i czterokrotnie informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wskazywał nowe terminy jej załatwienia, jednakże kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem, aby koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Sąd dał wiarę twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę odnośnie ilości spraw jakie pozostawały do rozpoznania (według kolejności wpływu) na dzień wpłynięcia do Wydziału Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiotowego odwołania, jednakże bezczynności trwającej kilkanaście miesięcy, przy braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie można uzasadnić ani dużą ilością spraw napływających do organu, niewspółmierną do ilości osób w nim zatrudnionych, ani brakiem należytej organizacji. Wobec tego należy stwierdzić, że bezczynność Ministra w prowadzeniu postępowania miała charakter rażący. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.