I SAB/Wa 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.L., P.P., K.P., M.R., S.B., U.Z., J.R., J.B., J.Z., J.R., M.Z., A.B., B.P., A.J. i J.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J.L., P.P., K.P., M.R., S.B., U.Z., J.R., J.B., J.Z., J.R., M.Z., A.B., B.P., A.J. i J.B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J.L., P.P., K.P., M.R., S.B., U.Z., J.R., J.B., J.Z., J.R., M.Z., A.B., B.P., A.J. i J.B., reprezentowani przez adwokata B.K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Skarżący wskazali, że organ przekroczył termin na wydanie decyzji rozstrzygającej o ponad półtora roku, a tym samym stan przewlekłości jakiego się dopuścił miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ w niniejszej sprawie nie prowadzi żadnych czynności dowodowych, swoją aktywność ograniczając jedynie do przesyłania kolejnych pism informujących o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Wobec czego skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt decyzji merytorycznej w sprawie; 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postpowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy tok postępowania, podnosząc, że wydłużył termin załatwienia sprawy ze względu na konieczność przesłania akt administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akta znajdowały się od 9 czerwca 2017 r. do 25 maja 2018 r. Ponadto organ zważył na dużą liczbę spraw tego typu jak niniejsza, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu powoduje natomiast, iż zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że przez pojęcie przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 2 kpa przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2017 r. i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Przy czym wskazany wniosek wystosowany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Następnie Minister postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wobec czego pomimo upływu ponad roku od dnia złożenia wniosku Minister nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego w odniesieniu do całości ww. wniosku, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Przy czym logikę i prawidłowość procesową przedstawionego działania organu Sąd pozostawia bez komentarza. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Ministra postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Według Sądu powody, dla których Minister nie zakończył sprawy, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Przy czym Sąd uwzględnił to, że część wniosku organ rozpoznał wydając w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd wskazuje również, iż zmiany organizacyjne, czy duża ilość spraw lub też inne kwestie techniczne, jak również elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Co prawda pożądane jest załatwianie spraw wedle kolejności wpływu, lecz nie pozwala to na uchybianie terminom wyznaczonym przepisami prawa. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że te kwestie organ winien tak uregulować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwiania spraw. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Władza wykonawcza musi też zdawać sobie sprawę z tego, że wszelkie działania modyfikujące jej organizację nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2288/16). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.