I SAB/Wa 271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. i A.S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M.S. i A.S. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. M.S. i A.S. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata M.W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący wskazali, że mocą decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1962 r., nr [...], jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1962 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości [...]. Zatem, zdaniem skarżących, w związku z ww. decyzją nadzorczą Ministra Infrastruktury i Rozwoju aktualnie koniecznym i zasadnym jest ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego, jednak Prezydent do chwili obecnej nie uczynił tego pomimo licznych ponagleń stron ani pomimo zakreślenia mu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wobec czego skarżący zarzucili Prezydentowi uchybienie terminów na załatwienie sprawy oraz naruszenie art. 36 kpa, poprzez niepoinformowanie stron o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i wskazaniu terminu jej zakończenia. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) zakreślenie Prezydentowi miesięcznego terminu na rozpoznania opisanego na wstępie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości [...]; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej; 4) zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie ustawowym z powodu podjęcia w toku postępowania szeregu czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz z powodu znacznego stopnia skomplikowania sprawy. Nie bez znaczenia według organu jest również bardzo duża ilość spraw dotyczących zwrotu nieruchomości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy w art. 154 § 6 ppsa, gdyż art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi. Należy wskazać, że pojęcie bezczynność organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie [...] czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie wobec wydania wspomnianej uprzednio decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], organ powinien ponownie rozpoznać opisany na wstępie wniosek z dnia [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] – czego jednak nie uczynił. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał Prezydenta do rozstrzygnięcia powołanego wniosku z dnia [...] października 1948 r. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] października 1948 r. były właściciel złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1962 r. rozpoznało ww. wniosek odmownie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1962 r. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] września 1962 r. oraz decyzji z [...] października 1962 r. Zatem w zaistniałych okolicznościach powołany wniosek z 1948 r. powinien zostać przez organ ponownie rozpoznany. Tymczasem Prezydent od [...] sierpnia 2014 r., kiedy to wpłynął do niego odpis ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania opisanego wniosku i to pomimo monitów stron postępowania oraz wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nowego terminu rozpoznania ww. wniosku (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]), Prezydent sprawy nie załatwił. Natomiast stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają bowiem na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.