I SAB/Wa 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1977 r. nr [...] - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2021 r. S. B. (dalej jako skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z [...] stycznia 1977 r. nr [...]. Skarżący podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji został złożony [...] lipca 2019 r. i dotychczas nie został rozpoznany, pomimo upływu terminów ustawowych oraz kilkukrotnego odraczania terminu rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o zobowiązanie ministra do załatwienia sprawy, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 3000 złotych, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 złotych oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że samo złożenie ponaglenia nie jest wystarczającą przesłanką dopuszczalności skargi, niezbędne jest jeszcze jego rozpoznanie przez organ, zaś w ocenie ministra złożenie skargi przed rozpoznaniem ponaglenia jest przesłanką do jej odrzucenia. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi minister wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do wydania decyzji, przy czym sprawy rozpoznawane są według kolejności wpływu, gdyż wymóg taki wynika z zaleceń pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie odnosząc się do stanowiska organu w przedmiocie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia Sąd wskazuje, że wniesienie w trybie art. 37 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej jako kpa) ponaglenia (dawniej zażalenia) stanowi wyłącznie warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2b ppsa skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Posłużenie się w redakcji przepisu sformułowaniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się na zakreślenie tak minimalnego jak i maksymalnego okresu jaki musi upłynąć od złożenia owego środka, aby można efektywnie skargę na bezczynność lub przewlekłość wnieść. Brak jest więc podstaw do formułowania poglądu, że dla jej skuteczności (jak również oceny jej zasadności) konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie ponaglenia, lecz również upływu terminu potrzebnego na zajęcie w jego przedmiocie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1210/18 i z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1478/12). Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł ponaglenie do organu przy piśmie z [...] lipca 2021 r. Ponaglenie to nie zostało podpisane, wobec czego pismem z [...] sierpnia organ wezwał skarżącego do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Ponaglenie z podpisem wpłynęło do organu [...] sierpnia 2021 r. Skarżący złożył zatem do organu ponaglenie przed wniesieniem skargi, wprawdzie zawierało ono brak formalny, który został jednak uzupełniony w wyznaczonym terminie i w związku z tym wywiera skutek od dnia jego pierwotnego wniesienia. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu niniejsza skarga jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z [...] stycznia 1977 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji B. z [...] września 1976 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa wpłynął do Wojewody P. [...] lipca 2019 r. Wojewoda P. przekazał wniosek do rozpoznania organowi właściwemu, tj. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z [...] października 2019 r. Pismem z [...] listopada 2019 r. minister zawiadomił skarżącego, że wniosek zostanie rozstrzygnięty do [...] czerwca 2020 r. Pismem z [...] czerwca 2020 r. jako datę zakończenia sprawy wskazano [...] grudnia 2020 r., kolejnym pismem z [...] grudnia 2020 r. wskazano [...] czerwca 2021 r. a ostatecznie zawiadomieniem z [...] lipca 2021 r. poinformowano skarżącego, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do [...] grudnia 2021 r., przy czym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po zwrocie akt przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 376/19. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozpoznał sprawy w terminach ustawowych. Wprawdzie w toku postępowania na bieżąco zawiadamiał skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu, jednak ostatnie zawiadomienie wskazuje jako termin rozstrzygnięcia sprawy [...] grudnia 2021 r., terminu tego organ nie dotrzymał, zatem na dzień orzekania pozostaje w bezczynności. Z tych względów Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dwutygodniowy termin na rozpoznanie sprawy wynika z wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), której art. 2 ust. 2 stwierdza, że postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy (16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. Zważywszy, że decyzja której nieważności domaga się skarżący została wydana w 1977 r., tj. ponad czterdzieści lat temu, w ocenie Sądu dwa tygodnie to wystarczający termin w jakim organ jest w stanie ocenić czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 2 powyższej ustawy. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie tych środków jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie tych środków wobec organu jest więc uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zważywszy, że sprawa dotyczy decyzji sprzed ponad czterdziestu lat Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie oddalił skargę. Zważyć przy tym należy, że pomimo wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ocena tego, czy w niniejszej sprawie doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. należy do organu, który winien wydać w tym przedmiocie decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z [...] stycznia 1977 r. nr [...] w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych stosownie do art. 200 ppsa (pkt 4 sentencji). Koszty sądowe w niniejszej sprawie obejmują wpis w kwocie 100 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.