I SAB/Wa 286/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. i A. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. R. i A. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego. J. R. i A. R., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] przejęty na własność [...] pod poszerzenie ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Skarżący wskazali, że w dniu [...] grudnia 2014 r. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania jako należnego ekwiwalentu za utraconą własność. Pismem z [...] stycznia 2015 r. organ poinformował skarżących, że wniosek o wypłatę odszkodowania został zarejestrowany w bazie wniosków i zostanie rozpatrzony chronologicznie, według daty wpływu do Urzędu. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżący złożyli w Urzędzie [...] pismo z żądaniem ustalenia terminu dokonania uzgodnień odnośnie należnego odszkodowania wskazując, że od momentu złożenia kompletnego wniosku o odszkodowanie minęły cztery lata. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...] poinformował skarżących, że przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 95, dalej: u.g.n.) nie określa terminów przeprowadzenia rokowań ani terminów wypłaty odszkodowań. Wnioski o wypłatę co do zasady rozpatrywane są chronologicznie. Poza tym organ wskazał na brakujące w aktach sprawy dokumenty. Pomimo oczywistej – zdaniem skarżących - bezzasadności żądania uzupełnienia wniosku, przesłali oni żądane dokumenty, uznając, że nie może być to potraktowane jako uzupełnienie pierwotnego wniosku. Pismem z [...] lipca 2020 r. Prezydent [...] poinformował, że wniosek skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania został zarejestrowany pod nową sygnaturą, wzywając jednocześnie do przedłożenia brakujących dokumentów. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżący wezwali Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w tej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie pismem z [...] września 2020 r. organ poinformował, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie jest związany jakimikolwiek terminami. Wskazując na powyższe, skarżący wywodzą, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, skoro wniosek o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. a Prezydent wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, a zwłaszcza nigdy i bezpodstawnie nie rozpoczął obligatoryjnej procedury uzgodnień – rokowań ze skarżącymi. Jedynie zajmował się brakami formalnymi wniosku. Rokowania, z powodu braku działań Prezydenta, nigdy się nie zaczęły. Przez prawie sześć lat etap cywilnoprawny sprawy nawet się nie rozpoczął wyłącznie z winy Prezydenta. Pomimo braku konkretnych ustawowych terminów załatwienia sprawy, Prezydent w sposób rażący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy zgodnie z prawem skarżących gwarantownym wprost w Konstytucji, a zaniechanie to pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do dokonania czynności – wszczęcia procedury uzgodnienia wysokości odszkodowania za przewłaszczoną nieruchomość określoną w art. 98 ust. 3 u.g.n. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, 2) stwierdzenie bezczynności Prezydenta w postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty ookreślonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] zaznaczył, że etap rokowań nie został zakończony. Do Biura Mienia Miasta Skarbu Państwa nie wpłynął wniosek o ustalenie odszkodowania za ww. grunt w trybie administracyjnym ani ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Wniesiona skarga jest zatem całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone m. in. decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisu tego wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 774/20, CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono prowadzenie uzgodnień (negocjacji) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość, które ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Momentem, od którego uzależnione jest procedowanie na podstawie przepisów k.p.a. jest zakończenie negocjacji w trybie cywilnoprawnym. W takim przypadku następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena ewentualnej bezczynności organu dotycząca niezałatwienia sprawy w terminie. Wypada zauważyć, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa etapy ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe etapy są odrębne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy, ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Tym samym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Przepisy u.g.n. nie regulują trybu prowadzenia negocjacji, czasu ich trwania czy formy ich zakończenia, zaś brak uzgodnienia jest okolicznością faktyczną, której wystąpienie musi być badane każdorazowo w realiach konkretnej sprawy, przy czym przyjąć należy, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje, o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2102/14). Ustalenie, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, otwiera dopiero drogę do wystąpienia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym. Z takim wnioskiem jednak skarżący nie wystąpili. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżących w piśmie z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o ustalenie terminu negocjacji, zaś w piśmie z [...] listopada 2019 r. wniósł o niezwłoczne powiadomienie o propozycji wysokości i terminie wypłaty odszkodowania. Wreszcie, w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. zatytułowanym: "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", skarżący wskazali, że naruszenie prawa powinno być usunięte przez niezwłoczne podjęcie negocjacji "w trybie określonym w art. 93 ust. 3 u.g.n.". Żadne z tych pism nie zawiera wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym, wobec czego nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu takiego wniosku. Kognicji sądu administracyjnego nie podlega zaś bezczynność organu w zakresie wykonywania czynności cywilnoprawnych. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, skarga pozostaje niedopuszczalna wobec braku wniesienia przez skarżących ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Istotą ponaglenia jest żądanie od organu wyższego stopnia, by ocenił, czy w sprawie występuje bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz by wyciągnął z tego przewidziane prawem skutki, a zwłaszcza zakreślił organowi rozpatrującemu sprawę termin do jej załatwienia (art. 37 § 6 k.p.a.). Takiego charakteru nie posiada pismo skarżących z [...] sierpnia 2020 r. Brak w nim nie tylko słowa "ponaglenie", ale też i nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia. Co jednak ważniejsze, pismo to nie zawiera żądania, które odpowiadałoby istocie ponaglenia w trybie administracyjnym, na co wskazuje sformułowane żądanie "niezwłocznego podjęcia negocjacji". Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.