I SAB/Wa 322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku odszkodowawczego za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] przy rozpoznaniu wniosku z 17 stycznia 2020 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2020 r. M. S. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania. Powołując się na powyższe wniósł o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wystąpił do Wojewody z ponagleniem na bezczynność i przewlekłość. Pomimo toczącego się niemal od roku postępowania, jak i wystąpienia z ponagleniem, Prezydent nadal nie zakończył niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania do czasu rozpatrzenia wniosku H. S. z [...] czerwca 1959 r. (data wpływu: [...] czerwca 1959 r.) w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 u.g.n. stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. W toku tego postępowania konieczne jest skontrolowanie i zgromadzenie szeregu dokumentów. Organ wskazał, że do czasu zawieszenia postępowania podejmował czynności w sprawie występując, między innymi, do Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz Ministerstwa Finansów. Ponadto, pismem z [...] lutego 2020 r. wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentu określającego kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przed dzień wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. tj. przed dniem [...] listopada 1945 r. Przedmiotowy dokument do dnia dzisiejszego nie został przedłożony. Organ dodał, że procedowanie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego od 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Końcowo Prezydent wskazał, że w niniejszej sprawie nie wyczerpano terminu zakreślonego Wojewodzie [...], jako organowi wyższego stopnia, na rozpatrzenie środka zaskarżenia (art. 37 § 5 k.p.a.). Ponaglenie wpłynęło do organu 19 listopada 2020 r., zaś skarga strony na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana do Sądu za pośrednictwem Prezydenta [...] wpłynęła do organu w dniu 23 listopada 2020 r. Zatem, została ona wniesiona przedwcześnie. Wobec powyższego, organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w zakresie bezczynności organu zaistniałej przed zawieszeniem postępowania jest zasadna. Na wstępie odnosząc się do wniosku organu w odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia Sąd wskazuje, że wniesienie w trybie art. 37 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") ponaglenia (dawniej zażalenia) stanowi wyłącznie warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę taką można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Posłużenie się w redakcji przepisu sformułowaniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się na zakreślenie tak minimalnego jak i maksymalnego okresu jaki musi upłynąć od złożenia owego środka, aby można efektywnie skargę na bezczynność lub przewlekłość wnieść. Brak jest więc podstaw do formułowania poglądu, że dla jej skuteczności (jak również oceny jej zasadności) konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie ponaglenia, lecz również upływu terminu potrzebnego na zajęcie w jego przedmiocie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18 i 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). W niniejszej sprawie skarga wpłynęła do organu po wniesieniu zażalenia, tym samym jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu, przerywającego stan zwłoki. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Terminy w jakich postępowanie administracyjne powinno zostać ukończone zostały określone w art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym - z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ do dnia zawieszenia postępowania, które to zawieszenie wstrzymało bieg terminów przewidzianych w k.p.a. (art. 103 k.p.a.), pozostawał w stanie bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o odszkodowanie. Podanie skarżącego wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2020 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin na jego rozpoznanie przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem do dnia wniesienia skargi Prezydent [...] przedmiotowego postępowania nie zakończył, nie podjął także wówczas aktu, który wstrzymałby bieg terminów załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero po wniesieniu skargi wydając w dniu [...] listopada 2020 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Podjęcie powyższego aktu nie znosi jednak stanu bezczynności jaki miał miejsce przed zawieszeniem postępowania. Powoduje natomiast, że do momentu podjęcia zawieszonego postępowania brak jest podstaw do zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. do rozstrzygnięcia sprawy, w której organ pozostawał dotychczas w zwłoce. Stąd w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego (pkt 2 sentencji). Wydanie przez organ decyzji (postanowienia) po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza jednak, że w zakresie, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, opublik. w ONSAiWSA 2013/1/7). Stąd również po zawieszeniu postępowania administracyjnego istnieje konieczność dokonania przez Sąd oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych po wpływie podania strony ([...] stycznia 2020 r.) organ podjął działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z [...] lutego 2020 r. wezwał bowiem pełnomocnika strony do przedłożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentu określającego kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przed dzień wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. tj. przed dniem [...] listopada 1945 r. Tym samym pismem Prezydent poinformował stronę w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia przedmiotowej sprawy. Ponadto, pismem z 13 lutego 2020 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego całość księgi hipotecznej (dział: I, II, III oraz IV) przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień [...] listopada 1945 r. Z kolei pismem z [...] listopada 2020 r. Prezydent zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji czy dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości warszawskiej lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a państwami trzecimi. Ponadto, pismami z [...] listopada 2020 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] o wydruk z mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami dawnych nieruchomości, kopię szkicu do badań hipotecznych operatu odnowienia ewidencji gruntu oraz określenie aktualnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej oraz do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] Archiwum USC o nadesłanie dokumentów dotyczących H. S.. Wobec powyższego Sąd uznał, że przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji). Z powołanego przepisu wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien on być stosowany w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, to jednak Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący zaś w żaden sposób nie uzasadnił konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynność radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art.119 pkt 4 p.p.s.a.