I SAB/Wa 323/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], o pow. [...] m² - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. G., reprezentowana przez adw. K. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], o pow. [...] m². Z akt administracyjnych sprawy wynika, że opisana wyżej nieruchomość położona w W. przy ul. [...], objęta została orzeczeniem wywłaszczeniowym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia, a jednocześnie uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w zakresie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i stwierdził jego nieważność w tym zakresie. Wnioskiem z dnia 15 marca 2010 r. spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości (J. G., A. T., K. T., S. T., D. T., M. T., Z. T., T. C., H. K., K. M., A. S., G. S., A. W., L. W., R. W., T. W. – następcy prawni A. T.) wystąpili do Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m², położoną w W. przy ul. [...], opisaną jako część gruntów [...] wsi G., objętą orzeczeniem wywłaszczeniowym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 r., znak [...] uznając, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tytułu własności na dzień wywłaszczenia, gdyż wykazanie granic nieruchomości będącej przedmiotem dokumentu przedłożonego do postępowania o wypłatę odszkodowania, tj. aktu z 1909 r. nie jest możliwe oraz że wobec braku księgi wieczystej nie można stwierdzić kto był jej właścicielem na dzień wywłaszczenia. Zdaniem organu pierwszej instancji przedłożone przez pełnomocnika wnioskodawców dokumenty nie wskazują jednoznacznie, że przysługuje im roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał m.in., że rozpoznając ponownie sprawę przyznania odszkodowania Prezydent W. powinien z należytą starannością przeanalizować stan faktyczny sprawy, zebrać pełny materiał dowodowy, który pozwoli jednoznacznie ocenić, czy wywłaszczoną nieruchomość należy uznać za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, wezwać wnioskodawców do przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości na dzień wywłaszczenia, innego niż przedstawiony uprzednio akt notarialny, z którego nie wynika bezspornie tytuł prawny do nieruchomości objętej wywłaszczeniem, a następnie prowadzić postępowanie odszkodowawcze i zakończyć je ustaleniem odszkodowania. Od w/w decyzji organu II instancji J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1589/12 skargę oddalił. W ocenie Sądu, wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1956 r. w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...], obowiązkiem Prezydenta W. było przeprowadzenie właściwego postępowania administracyjnego celem ustalenia stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym Sąd przesądził, że Prezydent W., odmawiając ustalenia odszkodowania, naruszył art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził również, że na podstawie analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału nie zachodzą podstawy do twierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość może być uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym oraz że wnioskodawcy nie wykazali tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 19 marca 2013 r. Wojewoda [...] akta administracyjne organu I instancji przekazał zaś Prezydentowi W. w dniu 10 kwietnia 2013 r. W związku z orzeczeniem Sądu z dnia 10 grudnia 2012 r. Prezydent W. ponownie zobowiązany został do rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość. W dniu 23 grudnia 2013 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiący część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]". Następnie pismem z dnia 6 lutego 2014 r. Prezydent W. zawiadomił strony postępowania, iż w dniu [...] marca 2014 r. odbędzie się rozprawa administracyjna, i poinformował, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana do końca II kwartału 2014 r. Rozprawa administracyjna odbyła się w zaplanowanym terminie, żadna ze stron nie zgłosiła zastrzeżeń do operatu szacunkowego, ani zebranego materiału dowodowego, żadna ze stron nie zgłosiła też dodatkowych wniosków dowodowych. Z uwagi jednak na brak rozstrzygnięcia w sprawie, po uprzednim wniesieniu pismem z dnia 5 maja 2014 r. zażalenia do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta W. w terminie, J. G. pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu. Przytaczając czynności podejmowane przez organ w sprawie wyjaśniła, że w jej ocenie skarga jest uzasadniona, gdyż Prezydent dysponując kompletnym materiałem dowodowym, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na brak środków finansowych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił m.in. że w sprawie został przygotowany projekt rozstrzygnięcia. W zakresie wniosku skarżącej dotyczącego trybu rozpoznania skargi, organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że Prezydent W. pozostawał w bezczynności. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "Kpa", a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 marca 2010 r. o przyznanie odszkodowania. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że w realiach niniejszej sprawy, już z uwagi na sam fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1956 r. w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania za sporny grunt, Prezydent W. zobowiązany był do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego celem ustalenia stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do dnia wyrokowania nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie odszkodowawczej. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzenia całego materiału dowodowego oraz przygotowania projektu rozstrzygnięcia, za wystarczający dla załatwienia wniosku z dnia 15 marca 2010 r. Sąd uznał termin jednego miesiąca. Jednocześnie, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność Prezydenta W., pomimo naruszenia art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 Kpa, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Prezydent W. podejmował czynności w sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] orzekł merytorycznie. Po tym, jak w/w rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], której legalność ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., Prezydent W., dysponując aktami administracyjnymi sprawy od 10 kwietnia 2013 r., zlecił wykonanie operatu szacunkowego (dokument sporządzony w dniu [...] grudnia 2013 r.) oraz w dniu [...] marca 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Poinformował również strony postępowania, że decyzja w sprawie zostanie wydana do końca II kwartału 2014 r. Ponadto, biorąc pod uwagę czas, jaki upłynął od daty, w której organ I instancji ponownie został zobowiązany do rozpatrzenia niniejszej sprawy odszkodowawczej, liczony od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 10 grudnia 2012 r. (art. 286 § 2 p.p.s.a), nie można zarzucić Prezydentowi W. również długotrwałości prowadzenia postępowania, świadczącej o rażącym naruszeniu prawa. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt jest postępowaniem szczególnie skomplikowanym, wymagającym wszechstronnej analizy materiałów dowodowych. Ponadto, jakkolwiek nie zwalnia to organu z rozpoznania sprawy w ustawowych terminach, to jednak przy ocenie bezprawnego zachowania organu należy uwzględnić okoliczność powszechnie Sądowi znaną, a podniesioną w odpowiedzi na skargę, że powodem wydłużenia terminu załatwienia tego typu spraw jest brak dostatecznych środków finansowych po stronie organu. W świetle powyższego, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W., jakkolwiek naganna, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.