I SAB/Wa 324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczoną hip. nr [...],[...],[...],[...],[...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej L. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. L. J. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczoną hip. nr [...],[...],[...],[...] i [...], zarzucając ww. organowi, że pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy do dnia wniesienia skargi decyzja merytoryczna nie została wydana. Zdaniem skarżącej, opieszałość organu w wydaniu przedmiotowej decyzji godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa), a także zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...]prowadzone jest z wniosku spadkobierców dawnej właścicielki postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ podał, że w celu ustalenia powyższej okoliczności, wystąpiono do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z zapytaniem: a) czy teren przedmiotowej nieruchomości został objęty jakąkolwiek decyzją lokalizacyjną, b) kiedy zostały rozpoczęte prace związane z realizacją inwestycji, c) kiedy ewentualnie inwestycja została zrealizowana, d) czy teren przedmiotowej nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji był zagospodarowany przez osobę inną niż poprzedni właściciel lub jego następca prawny. Zwrócono się również do Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie ww. terenu przed dniem wejścia w życie dekretu [...], tj. przed [...] listopada 1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem tego terenu. Dodatkowo zaznaczono, że w związku z nabyciem spadku po S. B. zmarłej w dniu [...] marca 1993 r. na podstawie testamentu sporządzonego po dniu [...] maja 1990 r. konieczne było wystąpienie do sądu z wnioskiem o przedłożenie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a także odpisu ww. testamentu. Prezydent dodał, że z w myśl art. 40 § 4 kpa konieczne jest wskazanie przez zamieszkałe w [...] E. M. i E. P. pełnomocnika do doręczeń bądź ustanowienie pełnomocnika do prowadzenia sprawy w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zauważył, że wszelka wspomniana wyżej korespondencja została przesłana do wiadomości skarżącej i innych stron w sprawie. Prezydent podkreślił także, że z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności (art. 7 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (lipiec 2015 r.), czynności podejmowane przez organ w celu zgromadzenia materiału dowodowego, skomplikowany i historyczny charakter sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa (100 zł tytułem wpisu od skargi). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.