I SAB/Wa 324/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniesienia przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], stanowiące byłą własność W. B., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że [...] czerwca 2019 r., a zatem ponad dwa lata temu, Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. dotyczącej sprawy nr [...]. Mimo zebrania pełnego materiału dowodowego Minister od ponad dwóch lat nie rozpatrzył tej sprawy. Dodatkowo wskazał jako termin rozpoznania [...] grudnia 2021 r., co jest całkowicie nieakceptowalne. Skarżący podał, że terminy na ogół nie są dotrzymywane, jedynie przesuwane. Wcześniej wskazywanych było kilka innych terminów. Decyzja do dziś nie została wydana. Skarżący uważa, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ trwa dłużej, niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania na wniosek W. M., orzekł, że nieruchomości leśne, wchodzące w skład majątku [...], stanowiącego byłą własność W. B., obejmujące działki nr: [...], cz. dz. nr [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od decyzji tej Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do Ministerstwa - [...] sierpnia 2021 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania w sprawie. Natomiast ponaglenie w sprawie, jakkolwiek wniesione pismem datowanym również na [...] sierpnia 2021 r. wpłynęło do organu dopiero następnego dnia po wniesieniu skargi na przewlekłość, tj. ([...] września br). W związku z tym wniesiona skarga powinna podlegać odrzuceniu, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skargi na bezczynność przed jej wniesieniem do sądu strona winna wyczerpać środek prawny określony w art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art, 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 2 kpa). Ponaglenie służy kwestionowaniu przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony powyższy warunek. Co prawda do organu wpłynęło ponaglenie w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, lecz już po wniesieniu skargi na przewlekłość. Natomiast jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niezłożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub też ponaglenia, z wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego, jako przedwczesne, jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji niewyczerpanie przez skarżącego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi skutkuje jej niedopuszczalnością. Z tego też powodu skarga powinna podlegać odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na jej niedopuszczalność. Odnosząc się do istoty samej skargi Minister wskazał, że organy mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 kpa). Według natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art, 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Działając zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa Minister informował strony postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, podając przyczyny przedłużenia terminu jej rozpoznania i wyznaczając nowy termin. Termin ten wyznaczono do [...] grudnia 2021 r., o czym strony postępowania zostały pisemnie poinformowane. Wyznaczenie nowego terminu rozpoznania sprawy wynikało z dużej ilości spraw wpływających do Ministra, które rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, co jest przyjętą przez organ zasadą rozpoznawania spraw. Powyższa zasada wynika ze wskazań Naczelnej Izby Kontroli, która w Informacji o wynikach kontroli wykonywanych zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji z 2007 podniosła wobec Ministra Rolnictwa zarzut dotyczący nierozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, co prowadzić mogło do nierównego traktowania wnioskodawców i korupcjogennej dowolności postępowań. Minister zaznaczył, że na terminy rozpatrywania spraw ma wpływ ich specyfika. Sprawy rozpatrywane w Wydziale Rewindykacji wymagają przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co rzutuje na termin i szybkość ich załatwienia. Ponadto wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w tej komórce organizacyjnej Ministerstwa wprost dotykają jednego z podstawowych obywatelskich praw demokratycznego państwa - własności prywatnej. Dlatego w naturalny sposób nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu. Nie może zatem znaleźć uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym art. 12 kpa. Tym samym obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. - przy jednoczesnym poinformowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut przewlekłości organu niezasadnym. Dodatkowo Minister podkreślił, że decyzją z [...] września 2021 r. organ odwoławczy rozpoznał przedmiotowe odwołanie od decyzji Wojewody [...], dotyczącej części leśnej majątku [...], dlatego też brak jest podstaw do zobowiązania organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należało odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii niedopuszczalności niniejszej skargi. Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20 stwierdził, że złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi, jeżeli z akt sprawy nie wynika, aby strona najpierw złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a potem ponaglenie. NSA uznał, że jeżeli na obu dokumentach (ponagleniu i skardze) widnieje prezentata, z której wynika jedynie data ich złożenia, a brak jest wskazania godziny złożenia tych dokumentów, trzeba przyjąć, że obie czynności zostały dokonane tego samego dnia. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że czynności tych dokonano w nieprawidłowej kolejności, a w konsekwencji że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia nie został zachowany. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku wnoszenia pism procesowych do sądu administracyjnego za pośrednictwem poczty polskiej zastosowanie ma art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Zgodnie z tym przepisem oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (...) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Zatem przy takim sposobie wnoszenia przez strony pism do sądu administracyjnego znaczenie prawne, w zakresie obliczania terminów ustawowych, czy sądowych, ma data nadania przez stronę pisma w placówce pocztowej, a nie data faktycznego wpływu pisma do organu. Skoro zatem koperta zawierająca ponaglenie i koperta zawierająca skargę są opatrzone tą samą datą - [...] sierpnia 2021 r., bez wskazania godziny nadania przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego, to nie można przyjąć, że skarga została wniesiona przed ponagleniem. Uwzględniając konstytucyjne prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zawierającą się w tej zasadzie zasadą zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) trzeba przyjąć, że wszelkie wątpliwości, co do stosowania przepisów prawa normujących warunki dopuszczalności udzielenia obywatelowi przez sąd ochrony prawnej, należy interpretować na korzyść obywatela, ponieważ obywatel nie odpowiada za treść prawa. W tej sytuacji Sąd uznał, że niniejsza skarga była dopuszczalna. Przechodząc do "meritum" sprawy Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że niniejszą skargę zakwalifikował jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wobec tego, że w niniejszej sprawie doszło do załatwienia odwołania [...] września 2021 r., a więc w okresie biegu nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Ministra w trybie art. 36 § 1 kpa, tj. do [...] grudnia 2021 r. (pismo organu z [...] marca 2021 r.), to niezałatwienie sprawy należało potraktować jako przypadek zwłoki organu, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie mógł orzec o zobowiązaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji załatwiającej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika zaś, że po wniesieniu skargi ([...] sierpnia 2021 r.) Minister rozpoznał odwołanie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...]. Zatem zakończył sprawę z zakresu reformy rolnej w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed datą orzekania przez Sąd przeniosło ciężar sporu na kwestię legalności tej decyzji. Konsekwencją powyższego jest to, że badanie legalności decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania stanowi zdarzenie w postaci wydania przez Ministra decyzji kończącej postępowanie administracyjne w administracyjnym toku instancji, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. W tym zakresie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12, w którym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. NSA uznał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań skarżących, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym opisywane decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Sąd podziela natomiast stanowisko W. M., że w niniejszej sprawie organ odwoławczy w okresie od [...] lipca 2019 r. (daty otrzymania odwołania) do [...] września 2021 r. (daty wydania decyzji odwoławczej) przewlekle prowadził w sprawie postępowanie odwoławcze. Poza sporem jest to, że organ znacznie przekroczył miesięczny, maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynikający z art. 35 § 3 kpa. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania Sąd doszedł do przekonania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie przewlekłości świadczy szczególnie duże (według stanu na dzień wydania decyzji odwoławczej) przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania (trzykrotnie) kolejnych terminów załatwienia sprawy i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak, np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu dużej ilości stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. Trzeba mieć na uwadze, że Minister już [...] lipca 2019 r. otrzymał od organu I instancji odwołanie wraz z całością akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z [...] czerwca 2019 r. i nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym zwłokę organu w załatwieniu sprawy. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 § 1 kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy, itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych w dziale administracji rządowej, którym kieruje Minister (art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem przewlekłości organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Wyniki kontroli NIK-u, na które powołał się Minister w odpowiedzi na skargę, miały miejsce w 2007 r. Wobec tego organ naczelny miał dość czasu, aby zapewnić podległemu sobie Ministerstwu właściwe warunki organizacyjno-kadrowe, umożliwiające rozpatrywanie spraw administracyjnych w rozsądnym terminie. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystarczającą represją dla Ministra jest stwierdzenie kwalifikowanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie można pominąć tego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przewlekał załatwienia sprawy kierując się złą wolą, ale że taki stan rzeczy wynikał z dużej ilości tego typu spraw zalegających w organie, rozpatrywanych według kolejności wpływu. Istotne znaczenie miało to, że Minister zareagował na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ [...] września 2021 r. wydał decyzję kończącą sprawę w administracyjnym toku instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, w pkt 2 wyroku, orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, w pkt 3 wyroku, orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).