I SAB/Wa 328/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., B. P. i A. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku A. W., B. P. i A. P. z dnia [...] lutego 2004 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [....], ozn. hip. "[...]" dz. [...] z działu [...] bloku [...]; 3. zasądza od Prezydent [....] na rzecz A. W., B. P. i A. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2019 r. (data prezentaty) A. W., B. P. i A. P. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z [...] lutego 2004 r. (data prezentaty) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] " dział [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z [...] maja 1949 r. K. P. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).  Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. - po rozpatrzeniu ww. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - odmówiło ustanowienia wieczystego użytkowania K. P. do części przedmiotowej nieruchomości wynoszącej [...] m2. Zatem do rozpatrzenia pozostał wniosek z [...] maja 1949 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu w zakresie części nieruchomości nie uwzględnionej w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1973 r. Pismem z [...] lutego 2004 r. A.W., B. P. i A. P. (spadkobiercy K. P.) wnieśli o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dział [...]. Rozpoznając powyższy wniosek o odszkodowanie Prezydent [...] pismami z [...] marca 2004r. i [...] grudnia 2004 r. wystąpił o przesłanie potrzebnych dokumentów. Jednocześnie pismem z [...] marca 2004 r. poinformował strony, że ich wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w przewidywanym terminie do końca IV kwartału 2004r. Kolejnym pismem z [...] grudnia 2004 r. poinformował strony, iż ich wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w przewidywanym terminie do końca III kwartału 2005 r. Organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie dowodowe gromadząc potrzebną dokumentację i pismem z [...] kwietnia 2006 r. poinformował skarżących, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wydania merytorycznej decyzji w prowadzonym postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wnieśli o niezwłoczne załatwienie ich sprawy, a następnie w kolejnych pismach domagali się udzielenia informacji o aktualnym stanie sprawy i rozpatrzenia ich wniosku o odszkodowanie poprzez wydanie stosownej decyzji. Pismem z [...] października 2015 r. Prezydent [...] poinformował A. W., że rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość będzie możliwe dopiero po rozpatrzeniu w całości wniosku dekretowego z [...] maja 1949 r. o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. A.W., B. P. i A. P. pismem z [...] kwietnia 2018 r. - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego - wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu ich wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, iż stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Prezydent [...] podejmował czynności zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania - jednakże na dzień złożenia zażalenia sprawa nie została zakończona i tym samym organ pozostawał w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] grudnia 2018 r. - zatem wyznaczony czteromiesięczny termin upłynął w dniu [...] kwietnia 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. (data prezentaty) A. W., B.P. i A. P. (dalej jako skarżący) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania ich wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Wnieśli w niej o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że niniejsza sprawa o odszkodowanie toczy się od 2004 roku i w tym czasie nie została wydana żadna decyzja. Wszelkie możliwe terminy do jej załatwienia zostały przekroczone w rażący sposób. Ponadto Prezydent nie dotrzymał również terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...]. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wyjaśnił, że prowadzi - z wniosku z dnia [...].02.2004r. (data wpływu do Urzędu 26.02.2004 r.) - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. "[...] - zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie opisał czynności podejmowane w tej sprawie. Dodał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiesił postępowanie o przyznanie odszkodowania za niniejszą nieruchomość do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Do dnia 27 września 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku A. W., B. P. i A.P. z [...] lutego 2004 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Przy czym należy dodać, że był on zobligowany - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - do zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Zawieszenie postępowania powoduje natomiast, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd Prezydenta [...] do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych przepisami kpa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego - po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Prezydent [...] w latach 2004-2006 podejmował pewne działania w celu zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Przy czym już wtedy miał świadomość, że rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie nastąpi dopiero po rozpoznaniu w całości wniosku dekretowego - vide pismo z dnia [...] września 2005 r. (k 26 akt administracyjnych). Jednakże przez następnych kilkanaście lat nie rozpoznał on wniosku dekretowego, nie wydał też innego orzeczenia np. o zawieszeniu postępowania. Zrobił to dopiero po upływie 15 lat od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania - postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania o przyznanie odszkodowania. Również nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której przez ponad 10 lat organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 3 i §1a, art. 161 §1pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1