I SAB/Wa 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. S. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego A. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku odszkodowawczego i wniósł o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że pomimo toczącego się od ponad pięciu miesięcy postępowania, jak też wystąpienia przez skarżącego do Wojewody [...] z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 kpa, Prezydent nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, a przekroczył już wielokrotnie terminy prawem przewidziane do jej załatwienia. Jednocześnie Prezydent nie podjął jakichkolwiek czynności, mających na celu rozpoznanie wniosku odszkodowawczego, co świadczy o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn nr hip. [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do pozostałej części przedmiotowego gruntu. Jednocześnie organ podniósł, iż sprawy odszkodowawcze za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw skomplikowanych, a złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn nr hip. [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do pozostałej części przedmiotowego gruntu. Zgodnie bowiem z uzasadnieniem powołanego orzeczenia w dniu [...] października 1948 r. byli właściciele wskazanej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Następnie Naczelnik Dzielnicy [...] rozpoznał wniosek odmownie co do części gruntu o pow. [...] m², która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1973 r. przeznaczona została pod budowę ulicy. Do rozpatrzenia pozostał zatem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu pozostałej części nieruchomości hipotecznej. Wobec czego Prezydent był zobligowany, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Zawieszenie postępowania powoduje natomiast, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych przepisami kpa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że w sprawie zachodzi okoliczność, która powoduje, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego jest przez organ niezawiniona. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym z dnia [...] marca 2018 r., został złożony w dniu [...] października 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który nie został rozpoznany w całości. Fakt ten czyni aktualnie niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ wniosku odszkodowawczego, gdyż stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa jego uwzględnienia lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za nieruchomość. Wobec czego zasadność oraz sposób rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w niniejszej sprawie zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 1948 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego. Obecnie brak jest zatem możliwości rozstrzygnięcia przez Prezydenta sprawy odszkodowania w odniesieniu do opisanej nieruchomości, a więc nie mógł on rozpoznać wniosku odszkodowawczego w terminie prawem zakreślonym. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego w terminie doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.