I SAB/Wa 343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. stwierdza, że przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 3. w pozostałej części umarza postępowanie sądowe. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdził: - nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w zakresie dotyczącym orzeczeń wywłaszczeniowych (tj. pkt 2), w części dotyczącej obecnych działek nr [...], a w części dotyczącej obecnej działki nr [...] stwierdził, że ww. decyzja został wydana z naruszeniem prawa; - nieważność postanowienia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] w części dotyczącej obecnych działek nr [...], a w części dotyczącej obecnej działki nr [...] stwierdził, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa; - nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] w części dotyczącej obecnych działek nr [...], a w części dotyczącej obecnej działki nr [...]stwierdził, że ww. orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra wystąpił Skarb Państwa – Gmina Miejska [...] (pismo z dnia 2 września 2013 r.) oraz G. K. (pismo z dnia 10 września 2013 r.). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził uchybienie o wniesienia przez G.K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. organ zwrócił się do J. Ż. o nadesłanie, w terminie 7 dni, uwierzytelnionej kopii lub odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. Ż., ewentualnie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym - bądź też informacji, że postępowanie spadkowe po S. Ż. nie zostało przeprowadzone. Ponadto organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] z prośbą o sprawdzenie, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po S. Ż. W przypadku pozytywnej weryfikacji zwrócił się z prośbą o nadesłanie prawomocnego odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Minister pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. poinformował strony postępowania, że ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym S. Ż. nie jest możliwe rozstrzygniecie sprawy w terminie wskazanym w art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako Kpa). Jednocześnie wskazał, iż przewidywany termin rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. T. O. wskazała, że strona postępowania A. S. zmarł w dniu [...] marca 2013 r. i przedstawiła odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. zmarłym. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. T. O. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie poprzez niezwłoczne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismami z dnia 10 kwietnia 2014 r. organ ponowił wezwania do J. Ż. i do Sądu Rejonowego [...] o wskazanie następców prawnych po zmarłym S. Ż. Jednocześnie pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. poinformował strony postępowania, że rozstrzygniecie sprawy nie było możliwe w terminie wskazanym w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłej stronie postępowania –S. Ż. Jednocześnie określił przewidywany termin rozstrzygnięcia na czerwiec 2014 r. W dniu 25 kwietnia 2014 r. J. Ż. przedłożył organowi odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. Ż. Pismem z dnia 19 maja 2014 r. organ zwrócił się do J. Ż. o nadesłanie aktualnego adresu zamieszkania spadkobiercy S. Ż. – M. Ż. Ponadto o nadesłanie informacji jak wyżej organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. organ poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia do dnia 30 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. T. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej opisaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 35 § 1 w zw. z art. 12 Kpa polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, pomimo, że organ dysponuje kompleksowym materiałem dowodowym na podstawie którego wydanie ostatecznej decyzji w prawie winno nastąpić w terminach ustawowo przewidzianych, ewentualnie w terminie wyznaczonym dodatkowo przez organ jako ostateczny do rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 36 § 1 Kpa polegające na niedochowaniu przez organ dodatkowego wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2014 r., skutkującego pozostawieniem sprawy w dalszym ciągu jako merytorycznie niezałatwionej, 3) art. 37 § 2 Kpa polegające na nieustosunkowaniu się organu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, niewskazanie przyczyn zaistniałych opóźnień oraz niewyznaczeniu ostatecznego wiążącego terminu do wydania ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że pomimo upływu terminu ustawowego oraz dodatkowych terminów Minister Infrastruktury i Rozwoju nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Zdaniem skarżącej organ swoim działaniem wykazuje rażącą bezczynność, gdyż pomimo wskazywania kolejnych terminów rozstrzygnięcia sprawy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy. Ponadto organ zebrał cały niezbędny materiał dowodowy, a okoliczności wskazywane w pismach informujących o rzekomym braku możliwości załatwienia sprawy w terminie bez wątpienia nie wymagają podejmowania nazbyt skomplikowanych i czasochłonnych działań zmierzających do wskazania następców prawnych po zmarłej stronie. Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. organ zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z prośbą o nadesłanie informacji, czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...],ozn. jako działka ew. nr [...], jednostka ew. [...], Śródmieście, obręb [...] znajduje się w pasie dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju obszernie przedstawił postępowanie w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Stosownie natomiast do art. 127 § 3 Kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania biorąc pod uwagę okoliczności sprawy. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 Ppsa bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności, jak wnosiła skarżąca, a przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 Ppsa Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz merytorycznie rozstrzygnął wniosek T. O. i A. S. z dnia 15 sierpnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku Gminy Miejskiej [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ załatwił bowiem sprawę i wydał akt, czego domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. W tym miejscu przypomnieć jednak należy, że przepis art. 149 Ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie postępowania organ musiał wyjaśnić, czy pismo G. K. z dnia [...] września 2013 r. stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przy czym pismo strony precyzujące tę kwestię wpłynęło do organu w dniu 4 listopada 2013 r. Następnie organ dokonał zbadania, czy złożone w sprawie wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zostały wniesione w terminie - w wyniku czego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez G. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, organ mógł podjąć czynności w celu rozpoznania ww. wniosku Gminy Miejskiej [...]. Przy czym zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje wielość stron postępowania, co miało znaczący wpływ na jego tok. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymagało bowiem podejmowania szeregu czynności materialno-technicznych, co z kolei wpływało na okres podejmowania innych czynności w sprawie. Ponadto zaszła konieczność ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania – S. Ż., o czym strony zostały poinformowane. Jednocześnie po dokonaniu analizy ksiąg wieczystych nieruchomości, które wchodzą obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości organ ustalił, że doszło do zmiany właściciela nieruchomości objętej KW nr [...], a zatem zaszła konieczność ustalenia adresu zamieszkania właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy również na fakt, że pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. adw. R. Z. – pełnomocnik T. O. i A. S. poinformował organ o zgonie swojego mocodawcy A. S. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż profesjonalny pełnomocnik poinformował o zgonie swojego mocodawcy prawie rok po jego śmierci i ponad pół roku po wydaniu przez Sąd Rejonowy [...] postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po tym. zmarłym. W sprawie zaszła również potrzeba zweryfikowania informacji przekazanej przez G. K., iż działka nr [...], która wchodzi w skład wywłaszczonej nieruchomości, stanowi drogę publiczną. Przy czym z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ w toku postępowania podejmował systematycznie czynności mające na celu zebranie niezbędnego materiału dowodowego, a faktem znanym z urzędu jest okoliczność dotycząca znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju. Postępowania te są bowiem postępowaniami skomplikowanymi, dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, gdzie stan prawny nieruchomości jest złożony, natomiast ustalenia stron czasochłonne. Jednocześnie organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 Kpa poprzez informowanie stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazanie nowego terminu zakończenia postępowania. Nadto podnieść trzeba, że Minister pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. przedłużył termin rozpoznania wniosku podając, iż sprawa zostanie zakończona do dnia 30 czerwca 2014 r. Zatem mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy zwłoka w załatwieniu sprawy nie była znaczna. W konsekwencji biorąc pod uwagę złożony charakter sprawy, konieczność zgromadzenia obszernego materiału dowodowego oraz ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania Sąd oddalił wniosek o ukaranie organu grzywną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł, jak w wyroku.