I SAB/Wa 346/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku J. T.z dnia 4 lipca 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 września 2018 r. J. T.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za grunt działki przejętej w wyniku podziału nieruchomości na własność województwa [...], jako przeznaczonej pod drogę publiczną -wojewódzką. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...] , w uwzględnieniu wniosku J. T., zatwierdził podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] ha, będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, na dwie działki: nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] zgodnie z treścią obowiązującego dla tego ternu miejscowego planu zagospodarowania przeznaczona została pod budowę Trasy [...], która to droga ma być drogą główna ruchu przyspieszonego kategorii wojewódzkiej. Z dniem uzyskania przez ww. decyzję waloru ostateczności grunt tej działki, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", stał się z mocy prawa własnością województwa mazowieckiego, a przynależne dotychczas użytkownikowi wieczystemu prawo wygasło. W związku z powyższym J.T. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Zarządu Województwa [...] o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Wniosek ów, pismem z [...] lipca 2017 r., został przekazany do rozpoznania według właściwości Prezydentowi [...] , będącego - stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) - zarządcą drogi wojewódzkiej, położonej w granicach miasta na prawach powiatu. Pismem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów z rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec zaś nie przedłożenia żądanych dokumentów, pozostawił podanie J.T. bez rozpoznania, o czym poinformował go zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. Tenże z kolei, jeszcze przed otrzymaniem powyższego zawiadomienia, wystąpił do Prezydenta [...] z żądaniem niezwłocznego wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania (pismem z 8 stycznia 2018 r.). Wobec braku reakcji organu pismem z [...] lutego 2018 r,. wniósł w trybie art. 37 k.p.a., w efekcie rozpoznania którego Wojewoda [...] , postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Termin ów upłynął bezskutecznie. W związku z czym J. T.wniósł wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] , żądając w niej: zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch tygodni; przyznania od organu sumy pieniężnej w wymiarze 20.000 złotych, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa udzielonego reprezentującemu go adwokatowi P.S.. W motywach skargi zwracał uwagę, na poinformowanie go przez organ (pismem z 23 sierpnia 2018 r.), że ze względu na skomplikowany charakter sprawy nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez Wojewodę, oraz że nastąpi to do 31 grudnia 2018 r. Tymczasem w jego ocenie takiego skomplikowanego charakteru spraw jest pozbawiona, a organ miał wystarczająco dużo czasu dla zgromadzenia niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia dokumentacji. Wyłącznie zatem przez jego opieszałość doszło do nieuzasadnionej zwłoki. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej odwoływał się do stanu zwłoki i swojego podeszłego wieku (skarżący urodził się w 1924 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na poinformowanie strony o dodatkowym terminie zakończenia postępowania. Podnosił nadto, że komórka organizacyjna urzędu obsługującego organ, odpowiedzialna za prowadzenie postepowania (Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa) [...] maja 2018r r. wystąpiła do strony o dostarczenie oryginału pełnomocnictwa dla reprezentującego ją adwokata. Pełnomocnictwo to dostarczone zaś zostało 4 czerwca 2018 r. Zwracał jednocześnie uwagę na wątpliwości, czy decyzja z [...] lipca 2014 r., na mocy której ustanowiono na rzecz wnioskodawcy, w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu była zgodna z prawem, zważywszy na jego przeznaczenie w obszarze wydzielonej działki pod drogę publiczną w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem jej jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie przy ul. [...] , oznaczonym jako działka nr [...] z obrębu [...], który z mocy prawa przeszedł na własność województwa [...], jako przeznaczony pod drogę publiczną (wojewódzką), w efekcie zatwierdzenia na wniosek użytkownika wieczystego projektu podziału nieruchomości. Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma ona zatem miejsce gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. do Prezydenta [...], będącego organem właściwym do przeprowadzenia w tym przedmiocie negocjacji, jak i ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym (w sytuacji, gdy owe negocjacji zakończyły się wynikiem negatywnym), wpłynął 31 lipca 2017 r. - co wynika z prezentaty Kancelarii Urzędu [...] zamieszczonej na piśmie przekazujący ów wniosek do rozpoznania ww. organowi przez Marszałka Województwa [...]. Właściwość Prezydenta [...] w sprawie wynika z faktu, że w granicach miast na prawach powiatu (a takim jest [...]) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Do obowiązków zaś zarządcy drogi, w myśl art. 20 pkt 17 powołanej ustawy, należy m.in. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Odszkodowanie z kolei za działki, które w następstwie wydzielenia pod drogę publiczną przeszły na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa, który to podział dokonany został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, jak wynika z art. 98 ust. 3 u.g.n., przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem, a jeśli do tego nie dojdzie ustala się je według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. "Właściwym organem", o którym mowa w tym przepisie, jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, będący organem umocowanym na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. do ustalenia odszkodowania. Ilekroć natomiast w tej ustawie mowa jest o staroście, należy rozumieć przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt. 9 b1 u.g.n.). Będąc zatem właściwym w sprawie Prezydent [...] winien, po wpłynięciu przywołanego wyżej podania rozpocząć negocjacje w sprawie odszkodowania, tudzież odmówić ich przeprowadzenia, a w konsekwencji przystąpić do procedowanie sprawy w trybie administracyjnym. Tymczasem miast podjęcia tego rodzaju czynności domagał się on od strony uzupełnienia braków formalnych podania, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających, że próba uzgodnienia odszkodowania zakończyła się wynikiem negatywnym. W efekcie zaś ich niezłożenia, pozostawił je bez rozpoznania, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. (vide zawiadomienie z [...] stycznia 2018r.). Taki sposób procedowania sprawy nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet bowiem gdyby przyjąć - jak sugerował w wezwaniu z [...] listopada 2017 r. organ - że to obowiązkiem strony zwracającej się o uruchomienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., było udokumentowanie, że cywilnoprawny tryb jego dochodzenia okazał się nieskuteczny – nie sposób uznać, że brak jego udokumentowania (np. poprzez przedłożenie protokołu z negocjacji) mógł być traktowany jako brak formalny podania. Można w takim wypadku co najwyżej rozważać brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a to winno prowadzić do wydania postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. Aczkolwiek także taki sposób załatwienia podania w sytuacji gdy jego adresatem jest – jak w niniejszej sprawie - organ uprawniony do prowadzenia negocjacji, musiałby być również oceniany jako wadliwy. Brak reakcji na żądanie ustalenia odszkodowania po stronnie organu właściwego do przeprowadzenia w tym przedmiocie negocjacji, zwłaszcza gdy ma to miejsce przez wiele miesięcy, prowadzić musi bowiem do uznania, że ustanowiona w przepisie przesłanka niedojścia do uzgodnienia została spełniona. To zaś skutkować winno uruchomieniem administracyjnej drogi jego dochodzenia. Tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy wolę doprowadzenia do ustalenia w formie decyzji odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego w związku z wydzieleniem pod drogę publiczną gruntu, na którym prawo to ustanowiono, skarżący dodatkowo potwierdził ponawiając swoje żądanie [...] stycznia 2018 r. Także ono przez 5 miesięcy od wpłynięcia do organu (co miało miejsce 11 stycznia 2018 r.) pozostawało bez reakcji. A jedyną formą aktywności organu po upływie tego czasu było wystosowanie 23 maja 2018 r. wezwania do pełnomocnika strony o przedłożenie oryginału dokumentu pełnomocnictwa, a po dalszych 3 miesiącach poinformowania go o przedłużeniu postępowania do 31 grudnia 2018 r. (vide zawiadomienie z 23 sierpnia 2018 r.), który zresztą też nie został dochowany. Godzi się zaś zauważyć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a,). Standardu tego bez wątpienie nie spełnia sporadyczne wykonywanie pojedynczych czynności procesowych w wielomiesięcznych odstępach. Powyższe czyni zatem uzasadnionym zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a), oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a.), a także rozważenia zasadności zastosowania środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Ustalając miesięczny termin w jakim Prezydent [...] będzie zobligowany do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd wziął pod uwagę zakres dodatkowych czynności dowodowych jakie będą jeszcze konieczne do załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim obowiązek pozyskania dowodu z wyceny gruntu, czego w oczekiwanym przez skarżącego okresie (dwóch tygodni) zrealizować nie sposób. Oceniając zaś sam charakter przewlekłości postępowania, wzięto pod uwagę, że zasadniczym czynnikiem, który rzutował na jej powstanie było błędne uznanie (na początkowym etapie postępowania), że podanie strony obarczone było brakami formalnymi, uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania. Nie bez znaczenia dla tempa rozpoznawania sprawy pozostawało także powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwościami co do zgodności z prawem decyzji, na mocy której ustanowiono na rzecz skarżącego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, którego cześć (za którą oczekuje odszkodowania) już w dacie wydawania tej decyzji przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Nie przesądzając w tym miejscu o trafności tych zastrzeżeń, nie sposób nie dostrzec, że mogły one rzutować na tempo rozpoznawania sprawy odszkodowania, z uwagi na potencjalna możliwość eliminacji ze skutkiem ex tunc decyzji dekretowej, a tym samym podważenia tytułu prawnorzeczowego strony do gruntu, za wywłaszczenie którego oczekuje odszkodowania. Uwzględniając te uwarunkowania nie sposób zatem przypisać organowi, że doprowadzając do powstania stanu przewlekłości, uczynił to w efekcie rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem przewlekłości mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., zasadniczym czynnikiem determinującym zwłokę była swoista "zła wola" organu. A więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Sąd nie znalazł przy tym wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od Prezydenta [...], na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Suma ta poza represyjną i prewencyjną funkcją, ma bowiem przede wszystkim znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, które winno nawiązać do realnej krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a nie li tylko – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - do samego faktu bezskutecznego oczekiwania na załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). W wymiarze zasądzonych kosztów postępowania nie uwzględniono kwoty 17 złotych, uiszczonej na rachunek Urzędu Dzielnicy [...] tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. Sprawa administracyjna, w której załatwieniu organ pozostaje w zwłoce rozpoznawana jest bowiem na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tego rodzaju sprawach złożenie do akt dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa nie podlega opłacie skarbowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.