I SAB/Wa 351/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. i R. Z. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z [...] września 2021 r. A.A. i R.Z. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego L.Z., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...]. W skardze zarzucili organowi rażące naruszenie art. 35 k.p.a. przez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze wnieśli o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji co do istoty sprawy w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd oraz o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] praw do części dawnej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...] w [...], zostało wszczęte na skutek wniosku z [...] grudnia 2020 r. W toku postępowania organ przesłał do wiadomości pełnomocnika wnioskodawców pisma z dni: [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2021 r., [...] marca 2021 r., [...] kwietnia 2021r., [...] maja 2021 r. i [...] lipca 2021 r. skierowane do Urzędu [...] i SKO w [...] z zapytaniem, czy zakończyło się postępowanie dotyczące wniosku o stwierdzenie nieważności tzw. odmownej decyzji dekretowej, na podstawie której odmówiono byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] w [...] oraz z wnioskiem o przekazanie akt własnościowych nieruchomości. Akta nieruchomości zostały przekazane Ministrowi przy piśmie SKO w [...] z [...] lipca 2021 r. Pomimo posiadania akt własnościowych nieruchomości Minister nie wydał decyzji co do istoty sprawy. Nie zawiadomił też wnioskodawców - w trybie art. 36 k.p.a. - o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy. Tymczasem organ administracji zgromadził w aktach sprawy kompletne informacje i materiał dowodowy do wydania decyzji w sprawie, a przynajmniej powinien był taki materiał zgromadzić, biorąc pod uwagę dokumenty załączone do wniosku wszczynającego sprawę - do którego wnioskodawcy dołączyli decyzje SKO w [...], wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie stwierdzenia nieważności tzw. odmownej decyzji dekretowej. Organ nie podjął wystarczających działań w sprawie, lecz ograniczył się wyłącznie do wysłania pism z żądaniem przekazania akt, nie podjął też jakichkolwiek innych działań w celu wyjaśnienia rzeczywistego stanu postępowania nadzorczego. Gdyby uczynił to wcześniej, to postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej uległoby zakończeniu na wcześniejszym etapie postępowania. Już analiza załączonych do wniosku dokumentów prowadzi do wniosku, iż postępowanie nadzorcze wobec tzw. odmownej decyzji dekretowej zakończyło się prawomocnie i ostatecznie w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Gdyby organ administracji poczynił jakiekolwiek ustalenia w sprawie ustaliłby, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 703/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności punktu 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (odnoszącego się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) wynika wyłącznie z faktu rozpoznania przez SKO w [...] wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy niepochodzącego od strony posiadającej interes prawny, co powinno skutkować wyłącznie wydaniem formalnej decyzji skutkującej umorzeniem przez SKO w [...] postępowania odwoławczego wywołanego tym nieuprawnionym wnioskiem - co nastąpiło w decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2021 r. Na zakończenie stwierdzili, że wobec zaistniałego w ramach przedmiotowego postępowania niepodejmowania rzeczywistych działań mogących prowadzić do wydania decyzji co do istoty sprawy oraz przekroczenia terminów określonych w art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. należy uznać, iż w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość w działaniach Ministra w rozumieniu art. 37 k.p.a. Zaś o rażącym naruszeniu prawa w przypadku owej bezczynności świadczy przekroczenie przez organ wyznaczonych w trybie art. 36 k.p.a. terminów i brak zawiadomienia wnioskodawców przez Ministra o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przyczynach zaistniałej zwłoki. Dodali, że złożyli do Ministra ponaglenie z [...] września 2021 r. w zakresie jego bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podejmowane przez siebie czynności w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że A.A. i R.Z. wnioskiem z [...] grudnia 2020r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę- [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali, w części dotyczącej budynku. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiło do Urzędu [...][...] o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...]. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wystąpiło do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...]. O ww. wstąpieniach poinformowano pełnomocnika skarżących. Przy piśmie z [...] lutego 2021r. [...] Urząd Wojewódzki przesłał żądane akta komunalizacyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] września 1991r. Pismem z [...] stycznia 2021r. Urząd [...][...] poinformował, że akta własnościowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], przy piśmie z [...] kwietnia 2016 r. i nie zostały dotychczas zwrócone. W związku z powyższym, pismem z [...] stycznia 2021r. i z [...] marca 2021r., Ministerstwo zwróciło się do SKO w [...] z prośbą o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...]. W odpowiedzi na ww. wystąpienie Kolegium pismem z [...] marca 2021r. poinformowało, że akta własnościowe zostały odesłane do Prezydenta [...]. W związku z taką informacją Ministerstwo pismem z [...] marca 2021r. ponowiło prośbę do Urzędu [...] o przesłanie akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na ww. pismo Urząd [...] [...], pismem z [...] kwietnia 2021r. wskazał, że akta nadal znajdują się w SKO w [...]. Wobec takiej odpowiedzi Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. (skierowanym również do wiadomości pełnomocnika skarżących) ponownie zwróciło się do Urządu [...][...] o przesłanie akt. W piśmie z [...] maja 2021r. Urząd [...][...] wskazał, że akta nadal znajdują się w dyspozycji SKO w [...]. MSWiA kolejnymi pismami z [...] maja 2021r. i z [...] lipca 2021r. wystąpiło do SKO w [...] o przesłanie przedmiotowych akt. Przy piśmie z [...] lipca 2021r. SKO w [...] nadesłało dokumentację zawierającą m.in. akta własnościowe dotyczące spornej nieruchomości Jednakże analiza ww. dokumentacji nie rozstrzygała istotnej dla przedmiotowej sprawy kwestii, tj. czy został rozpatrzony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W związku z powyższym, pismem z [...] lipca 2021r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zwróciło się do Urzędu [...][...] o informację w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na to pismo wpłynęła w dniu [...] sierpnia 2021r. Pismem z [...] września 2021r. zawiadomiono zainteresowane w sprawie strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...] - we wskazanym zakresie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2021r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę- [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali - w części dotyczącej budynku. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 wskazał, że o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 73/16). W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie można uznać, że nie podjął on wystarczających działań w sprawie i nie zakończył postępowania w oparciu o załączone do wniosku dokumenty. Podkreślić bowiem należy, iż prowadzone przez niego postępowanie ma na celu zebranie pełnej dokumentacji, która niezbędna jest do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie, a nie tylko opierać się na dokumentach przedłożonych przez stronę skarżącą. W związku z czym, w trakcie prowadzonego postępowania, systematycznie gromadził on materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą niezbędną dokumentację, czy też o dodatkowe wyjaśnienia. Nie można zatem uznać, że prowadził on postępowanie ponad niezbędny czas do jego załatwienia. Zaś przedmiotowa sprawa - z uwagi na obiektywne trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego - nie mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z [...] września 2021r. odpowiedział na ponaglenie skarżących z [...] września 2021 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...] - uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, pismem z [...] września 2021 r. (z tej samej daty co skarga do Sądu) złożyli ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Wprawdzie skarżący - reprezentowani przez radcę prawnego L.Z. - wnosili o: "wskazanie, że Minister Rozwoju dopuścił się przewlekłości i bezczynności", jednakże Sąd uznał to ponaglenie za skuteczne w stosunku do właściwego ministra tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało to, czy przedmiotem skargi z [...] września 2021 r. jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy przewlekłość tego Ministra w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Dotyczy to niniejszej sprawy do której mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 37 § 1 k.p.a. zawierający definicję bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wobec tego, iż skarżący przede wszystkim zarzucają organowi niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. - Sąd uznał, że niniejsza skarga jest skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] września 1991 r. nr [...]. Podnieść należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to przyczyny, których źródłem są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Mogą one wynikać choćby z oczekiwania na przedłożenie przez stronę istotnych w sprawie dokumentów, czy przekazanie ich przez inne organy. Opieszałość w załatwieniu sprawy administracyjnej kwalifikowana jako "bezczynność" - jak już wspomniano wyżej - ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis obliguje z kolei organ do zawiadamiania strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zatem stan bezczynności uwarunkowany jest upływem ww. terminów. Jednakże w sytuacji, gdy w ich okresie podjęte zostały przez organ działania ukierunkowane na pozyskanie kompletnego materiału dowodowego, umożliwiającego mu merytoryczne rozpoznanie żądania skarżących - to o bezczynności organu nie może być mowy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co wynika - z niekwestionowanej przez skarżących - chronologii licznych czynności Ministra podejmowanych w celu uzyskania akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (które ostatecznie otrzymał on [...] lipca 2021 r.) oraz w celu uzyskania informacji, czy został rozpatrzony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu (odpowiedź na to pismo wpłynęła w dniu [...] sierpnia 2021r.). Zaś upływ czasu między poszczególnymi czynnościami Ministra, wynikał z konieczności oczekiwania przez niego na odpowiedź Urzędu [...] lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie załatwienia jego prośby dotyczącej nadesłania przedmiotowych akt. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić Ministrowi nie tylko bezczynności, ale również - jak usiłują to czynić skarżący - przewlekłości. Ta bowiem zachodzi, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma zatem miejsce, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, tj. nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Tymczasem taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż na początku postępowania Minister nie dysponował całością akt sprawy. Po otrzymaniu wszystkich akt administracyjnych oraz żądanej informacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] września 2021r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991r. nr [...] we wskazanym zakresie, następnie rozpoznał wniosek skarżących i w dniu [...] października 2021r. wydał decyzję w sprawie. Ponadto Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżących, że o rażącym naruszeniu prawa dotyczącym bezczynności Ministra świadczy przekroczenie przez niego wyznaczonych w trybie art. 36 k.p.a. terminów - gdyż taki termin nie został w ogóle wyznaczony. Pismem z [...] września 2021r. Minister odpowiedział na ponaglenie skarżących z [...] września 2021 r. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania - uznając je za niezasadne, dlatego też nie wyznaczał żadnego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że jego działalność w załatwieniu tej sprawy nie nosiła znamion bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.