I SAB/Wa 355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłość Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogę publiczną postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A. T. uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 (sto) złotych. A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania w sprawie zakończenia przez Gminę procedur związanych z wykupem i przeniesieniem własności gruntów zajętych pod drogę publiczną w miejscowości P. Wniósł o określenie terminu zakończenia sprawy i ukarania Wójta Gminy C. grzywną. W uzasadnieniu skarżący podał, że ugodą sądową zawartą przed Sądem Rejonowym w G. w dniu [...] stycznia 1997 r. w sprawie o sygn. akt [...] przez skarżącego (między innymi) i Wójta Gminy O., w granicach administracyjnych której to Gminy znajdowała się wówczas miejscowość P., Wójt Gminy O. zobowiązał się do: – wydzielenia pasa drogowego przez działki skarżących, – oznaczenia nowych granic działek, na koszt skarżących, – wykupienia od skarżących przejętych na drogę powierzchni działek, – poniesienia kosztów zawarcia aktów notarialnych przeniesienia własności. Wójt Gminy O. nie wykonał zobowiązania z ugody sądowej, zaś w wyniku zmiany granic podziału administracyjnego, teren działek objętych wspomnianą ugodą, z dniem 1 stycznia 2000 r. znalazł się w granicach administracyjnych Gminy C. Oba urzędy przez kolejne lata pozostawały w sporze, która z gmin ma uregulować sytuację prawną przejętych pod drogę publiczną prywatnych terenów, w tym terenu skarżącego. Skargi, składane przez skarżącego do Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury na przewlekłość postępowania nie przyniosły żadnych rezultatów. Teren drogi publicznej, będący przedmiotem postępowania, nadał pozostaje własnością skarżącego, który jako jego właściciel pokrywa wszystkie zobowiązania finansowe związane z gruntem. Ponadto, wobec braku decyzji podziałowej, przy faktycznym przecięciu terenu pod drogę publiczną, skarżący nie ma możliwości swobodnego rozporządzania swoją nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat O. terenów przejętych pod drogę publiczną (w tym terenu skarżącego) i tym samym potwierdził konieczność uregulowania przez Gminę spraw własnościowych w tym zakresie. W związku z decyzją Wojewody [...] skarżący pismem z dnia 18 maja 2009 r. wystąpił do Starosty Powiatu O. o ostateczne uregulowanie stanu przejętego terenu. W odpowiedzi Starosta Powiatu O. pismem z dnia 21 lipca 2009 r. wskazał jako organ właściwy do załatwienia żądań właścicieli przejętych terenów Wójta Gminy C. Skarżący pismem dnia 12 sierpnia 2009 r. wyznaczył Wójtowi Gminy C. ostateczny termin wykonania postanowień ugody sądowej na dzień 30 września 2009 r. W odpowiedzi z dnia 15 września 2009 r. Urząd Gminy C. poinformował, że musi dokonać "szczegółowej analizy dokumentów, wobec czego przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2009 r. Od tego czasu, mimo wielokrotnych interwencji osobistych, sprawa nadal pozostaje nie załatwiona. Urząd Gminy mnoży trudności m. in. żądając przedłożenia decyzji podziałowej przedmiotowej nieruchomości, która to decyzja, o ile w ogóle istnieje, nigdy nie została skarżącemu doręczona. Bezsporny w sprawie stan prawny tj. pozostawanie przez skarżącego właścicielem gruntu będącego drogą publiczną, wydaje się być dla Urzędu Gminy C. zupełnie nieistotny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej odrzucenie, w trybie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W istocie skarżący wystąpił do Gminy C. o wykonanie ugody zawartej w dniu [...] stycznia 1997 r. Wójt Gminy C., nie posiadając dokumentów, wystąpił do Wójta Gminy O. o ustosunkowanie się do sprawy. Ten ostatni w piśmie z dnia 3 czerwca 2011 r. wyjaśnił, że Gmina O. zrealizowała w 1997 i 1998 r. swoje zobowiązania wynikające z ugody. Pas drogowy został geodezyjnie wydzielony z działek nr [...], a granice drogi na gruncie zostały zastabilizowane trwałymi znakami. Wykonane zostały też zjazdy na posesje. Jedna ze stron ugody, E. C., zakwestionował rozgraniczenie pomiędzy jego działką, a działką skarżącego, wobec czego rozgraniczenie nie zostało zakończone ostateczną decyzja do dnia 1 stycznia 2000 r., a całość dokumentacji została przekazana do Starostwa w O. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie ma podstaw do orzekania o przewlekłości, a sprawa należy do właściwości sądu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlega odrzuceniu. Skarżący na rozprawie nie potrafił doprecyzować przedmiotu, jakiego dotyczy przewlekłość organu, a określonego w skardze jako przewlekłość w zakończeniu przez Gminę C. procedur związanych z wykupem i przeniesieniem własności gruntów zajętych pod drogę publiczną w miejscowości P. Na pytanie sądu podtrzymał oświadczenia zawarte w pisemnej skardze. Zważywszy na treść ugody z [...] stycznia 1997 r. zawartej przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie [...], do której odwołuje się skarżący, wydaje się, że chodzi o dwojakiego rodzaju czynności, jakich oczekuje skarżący od Gminy C. Po pierwsze, geodezyjnego wydzielenia z własnych działek o numerach [...] części zajętej pod drogę (pas drogowy), a następnie wykupienia lub w inny sposób uregulowania przez Gminę C. stanu prawnego tej części nieruchomości, przy czym pierwsza część żądania ma być jedynie środkiem prowadzącym do realizacji drugiego żądania, czyli wykupu lub wywłaszczenia gruntów zajętych pod drogę. Przy tak ujętym żądaniu zauważyć należy, że z pisma Kierownika Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. z dnia 6 września 2011 r. skierowanego do Gminy C. wynika, iż w dniu 23 marca 1995 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] zostało przyjęte wydzielenie działek nr [...] (zajętych pod drogę) oraz działek [...] – w miejsce dotychczasowych działek [...]. Potwierdzają to również inne dokumenty, w tym między innymi ustalenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skarżący stwierdza, że nie otrzymał żadnej decyzji o podziale swojej nieruchomości. Tym niemniej zauważyć należy, że wydzielenie działek zajętych pod drogę nastąpiło w 1995 r., jak wynika z podanej wyżej informacji, czyli w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. "W trybie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można uzyskać zatwierdzenie podziału tylko działki budowlanej, do której ma zastosowanie powołana ustawa, nie można natomiast podzielić działki rolnej" (zob. wyrok NSA z 9.06.1998 r. I SA 1033/97, LEX nr 44520). Do podziału działek rolnych wystarczyło wówczas jedynie odpowiednie opracowanie geodezyjne i odnosiło się to także do działek zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.06.2008 r. I SA/Wa 227/08, LEX nr 536020). W tej sytuacji uznać należy, że pierwsze żądanie skarżącego, które miało jedynie prowadzić do zamierzonego celu, jakim jest uregulowanie tytułu prawnego do części jego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, został już osiągnięty. Do rozważenia pozostawało więc, czy przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę, na podmiot publiczny, za odpowiednim ekwiwalentem dla dotychczasowego właściciela, w okolicznościach niniejszej sprawy może odbyć się w jednej z form działań władczych, pozostających w dyspozycji organów publicznych, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Od tego zależy bowiem, czy skarga na przewlekłość postępowania organu publicznego należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż tylko wówczas skarga na przewlekłość jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - P.p.s.a.) oraz czy wskazany w skardze organ, który zdaniem skarżącego dopuszcza się przewlekłości, jest właściwy do podjęcia działań w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. "W sytuacji gdy skarga na bezczynność [obecnie także na przewlekłość] została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a która ponadto nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz w drodze umowy, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., obecnie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270)" - zob. wyrok NSA z 6.07.2004 r. OSK 547/04, ONSAiWSA 2004/3/51. Skarga na przewlekłość jest zatem dopuszczalna tylko w sprawie, w której organ publiczny jest właściwy do wydania decyzji, zaskarżalnego lub kończącego postępowanie lub sprawę postanowienia oraz zaskarżalnego postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym, albo innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie uregulowanie stanu prawnego nieruchomości drogowej mogło ewentualnie nastąpić poprzez wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm.). Przepis ten stanowi w ust. 1, że "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił, na wniosek Starosty Powiatu O., stwierdzenia nabycia przez Powiat O. z mocy prawa spornych nieruchomości (działek nr [...]), w trybie powyższego przepisu, z powodu nie spełnienia jednej z przesłanek uwłaszczenia podmiotu publicznego. Mianowicie droga, która przebiega przez nieruchomość skarżącego, nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną. Stała się nią dopiero z mocy uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] sierpnia 2001 r., gdyż droga we wsi P. została dopiero wówczas zaliczona do kategorii dróg powiatowych, o numerze [...]. Tak więc uregulowanie stanu prawnego spornej nieruchomości w trybie tego przepisu, a więc załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej potwierdzającej uwłaszczenie podmiotu publicznego z mocy prawa, a w dalszej perspektywie także przyznanie odszkodowania (osobną decyzją), nie było możliwe. Pomijając fakt, że i w przeciwnym razie właściwym do załatwienia sprawy w drodze decyzji byłby Wojewoda [...], a nie Wójt Gminy C., to nie bez znaczenia jest też (w kontekście ewentualnego odszkodowania za wywłaszczenie z mocy prawa), że obecnie jest to droga powiatowa. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania również art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również pkt 3 ust. 5. Przepis ten brzmi następująco: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż przepis ten zezwala tylko na przyznanie odszkodowania, gdy doszło już do wywłaszczenia (aktem indywidualnym lub z mocy prawa). Tymczasem żądanie skarżącego obejmowało przede wszystkim przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny, w zamian za jej równowartość. Zauważyć należy, że polski system prawny nie przyznaje podmiotowego prawa do wywłaszczenia. Uregulowanie stanu prawnego spornej nieruchomości może nastąpić więc jedynie na drodze cywilnej, a w takiej sytuacji skarga na przewlekłość organu publicznego jest niedopuszczalna. Podzielając więc w pełni zacytowaną wyżej tezę wyroku NSA z 6 lipca 2004 r. OSK 547/04, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.