I SAB/Wa 357/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 i § 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa oraz wniósł o orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku odnoszącego się do wniosku z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości (ewentualnie), o zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz stwierdzenie, że niezałatwianie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał przebieg postępowania, wskazał kolejne wydawane w sprawie akty organów administracji publicznej i orzeczenia sądu administracyjne oraz podkreślił, że Prezydent W. świadomie i celowo nie podejmuje działań w sprawie, podejmowane zaś czynności (na skutek kolejnych interwencji skarżącego) mają charakter pozorny. Skarżący zaznaczył, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, działania Prezydenta ograniczyły się w zasadzie do bezpodstawnego zawieszenia postępowania (postanowienie z [...] maja 2016 r. nr [...]), którą to bezpodstawność potwierdził organ wyższego stopnia (postanowienie SKO w [...] z [...] września 2016 r. nr [...]). Skarżący podkreślił, że dopiero po wniesieniu kolejnej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ poinformował pełnomocnika o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczył termin na zakończenie postępowania na dzień [...] stycznia 2018 r., którego następnie nie dotrzymał. Po wniesieniu zażalenia z [...] listopada 2018 r., pismem z [...] grudnia 2018 r. organ ponownie poinformował o przyczynach przewlekłości postępowania oraz wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku to [...] marzec 2019 r. Powyższy termin również nie został przez Prezydenta dotrzymany, po wydaniu zaś przez SKO w [...] postanowienia z [...] stycznia 2019 r. w trybie art. 37 kpa Prezydent nie podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Skarga jest więc uzasadniona. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sposobem procedowania przez organ, zasadne jest stwierdzenie, że niezałatwianie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że we wcześniejszych wydanych wyrokach (z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 665/16 i z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 325/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zaznaczył, że wszelkie terminy na rozpoznanie wniosku z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości zostały przez organ niedochowane. Brak też podejmowania w kolejnych latach jakichkolwiek realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1952 r. odmówiło spadkobiercom dotychczasowego właściciela prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] maja 1998 r. stwierdził nieważność w/w orzeczenia. W związku z powyższym pozostał do rozpatrzenia wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości. Prezydent zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uznało zażalenie w sprawie za nieuzasadnione, wskazując w uzasadnieniu, że postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. trwają wiele lat i jest to sytuacja powszechna. Wnioski o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonych nieruchomości są rozpatrywane po kilkudziesięciu latach od ich złożenia, zaś na przestrzeni lat wielokrotnie zmieniają się granice administracyjne poszczególnych gruntów. Należy dokonywać podziałów gruntu, aby ustalić granice działek, które mogą ewentualnie podlegać ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Istotne też jest, że przedmiotowych postępowań jest wiele. Bardzo często zdarza się również, że organ musi ustalać następstwo prawne po dawnych właścicielach, co również wydłuża postępowania. Organ podkreślił, że waga spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Wskazał ponadto, że pismem z [...] grudnia 2018 r. zwrócono się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o informację, dotyczącą sposobu korzystania z gruntu oraz obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie niezbędne jest wykonanie przez biegłego opracowania, które pozwoli na rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej w aktualnych działkach ewidencyjnych. Zgodnie zaś z decyzją SKO z [...] lipca 2015 r. organ winien przedstawić dowód w zakresie oceny dopuszczalności podziału budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem w postaci opinii biegłego. Powyższa ekspertyza została zlecona przez organ biegłemu w dniu [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości złożony został [...] sierpnia 1948 r. Przedmiotowa sprawa była przedmiotem orzekania organów administracji publicznej i sądu administracyjnego. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z [...] czerwca 1952 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] maja 1998 r. stwierdził nieważność w/w orzeczenia. Jak wynika z analizy akt kolejne wydawane przez Prezydenta W. decyzje odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego (z [...] maja 2002 r., a następnie z [...] maja 2014 r.), podobnie jak postanowienia zawieszające postępowanie (z [...] lipca 2001 r. i z [...] sierpnia 2013 r.) zostały uchylone przez organ drugiej instancji. W sprawie orzekał również sąd administracyjny, który stosownymi wyrokami z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 325/14 i z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 665/16, umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdzał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lipca 2015 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2014 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, Prezydent W. ograniczył swoje działania do wystosowania pisma z [...] maja 2016 r. skierowanego do Delegatury BGN w Dzielnicy [...] z prośbą o przygotowanie stosownej mapy mającej na celu wydzielenie części gruntu, a następnie postanowieniem z [...] maja 2016 r. zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Po wydaniu zaś powyższego postanowienia Prezydent pismem z [...] sierpnia 2017 r. (a więc niemal po upływie roku) poinformował pełnomocnika strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do [...] stycznia 2018 r. Przy czym podkreślić trzeba, że przedmiotowe pismo wystosowane zostało po złożeniu przez skarżącego skargi na bezczynność Prezydenta. Powyższy termin nie został dotrzymany. Kolejne czynności podjęte zaś zostały dopiero w grudniu 2018 r. Pismami z [...] grudnia 2018 r. zwrócono się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o nadesłanie stosownych informacji dotyczących nieruchomości oraz poinformowano pełnomocnika stron, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] marca 2019 r. Po otrzymaniu zaś odpowiedzi na wystosowane [...] grudnia 2018 r. pismo, co miało miejsce [...] grudnia 2018 r., do dnia wniesienia przez T. S. skargi z dnia [...] czerwca 2019 r., Prezydent nie podejmował działań w sprawie. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę w dniu [...] lipca 2019 r. zlecono wykonanie ekspertyzy geodezyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Prezydentowi W. bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano Prezydent nie interesował się na bieżąco sprawą. Czynności mające na celu jej zakończenie podejmowane były sporadycznie, nieefektywnie, zwykle po interwencji ze strony skarżącego. Pomiędzy kolejnymi podejmowanymi działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Istotne również jest, że organ nie dotrzymał terminów wyznaczanych w kolejnych pismach (z [...] sierpnia 2017 r. i [...] grudnia 2018 r.) informujących stronę o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosku. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność stosowna decyzja nie została wydana. Skarga jest więc uzasadniona. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. duża ilość spraw czy też stopień ich skomplikowania, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że postępowanie toczy się już od ponad 70 lat, czynności mające na celu zakończenie sprawy podejmowane były przez organ nieregularnie, w dużych odstępach czasu, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. W ocenie Sądu ponadto w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1b P.p.s.a. i wydania orzeczenia o istnieniu uprawnienia lub obowiązku odnoszącego się do wniosku z [...] sierpnia 1948 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Skarga we wskazanej części podlega wiec oddaleniu. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie także skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Ponadto podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.