I SAB/Wa 359/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zbadanie stanu prawnego nieruchomości i udzielenie informacji 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku [...] z dnia [...] listopada 2015 r. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zbadanie stanu prawnego nieruchomości i udzielenie informacji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu [...] grudnia 2015 r. skierowała do organu wniosek (datowany na dzień [...] listopada 2015 r.) o zbadanie stanu prawnego i udzielenie informacji, czy zostały złożone przez byłych właścicieli nieruchomości znajdującej się w [...] przy ul. [...] wnioski o przyznanie własności czasowej i czy były prowadzone postępowania oparte na przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz czy są one w toku, czy też się zakończyły. Skarżąca wyjaśniła, że na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu [...] kwietnia 1942 r., którego poświadczony za zgodność z oryginałem odpis dołączono do wniosku, [...] nabył od [...] [...] niepodzielnych części działki gruntu znajdującego się w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], dla której była prowadzona księga hipoteczna o nr [...]. Nieruchomość ta została objęta przepisami dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. [...] zmarł [...] października 1982 r., zaś [...] z domu [...] jest jego córką. [...] nie posiada wiedzy, czy jej ojciec bądź inni współwłaściciele nieruchomości złożyli w terminie wynikającym z przepisów ww. dekretu wniosek o przyznanie im dzierżawy wieczystej oraz jaki był sposób załatwienia tego wniosku. Jej wniosek umotywowany był ustaleniem ww. okoliczności niezbędnych do stwierdzenia, czy przysługują skarżącej, jako następcy prawnemu [...], roszczenia wynikające z ww. dekretu, a w konsekwencji czy podejmie ona dalsze kroki zmierzające do uzyskania praw do udziału w powyższej nieruchomości. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 3 lat i 5 miesięcy, a zwłoka organu jest świadoma i celowa. Organ od 2 lat i 4 miesięcy nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2019 r. wysłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Podniosła, że do dnia dzisiejszego organ nie przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] akt sprawy celem rozpoznania ponaglenia. W tej sytuacji skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ponaglenia z dnia [...] marca 2019 r. wraz z załącznikami oraz wydruku ze strony internetowej poczty polskiej - śledzenie przesyłek na okoliczność bezczynności organu, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wpłynął do Urzędu [...] przedmiotowy wniosek wraz z załącznikami. Organ podkreślił, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest przede wszystkim ustalenie, czy osoby występujące z wnioskiem posiadają legitymację do występowania z żądaniem podjęcia określonych czynności i dlatego organ poprosił pełnomocnika skarżącej o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po przedłożeniu właściwych dokumentów potwierdzających prawa do nieruchomości. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie spadku po [...] przez córkę [...] w udziale [...] części spadku. Organ wyjaśnił, że przedłożony akt notarialny - oświadczenie z dnia [...] kwietnia 1942 r. numer repertorium [...] nie potwierdza przejścia praw własnościowych do nieruchomości, a jedynie odnosi się do zobowiązania wykonania pewnych czynności związanych z nieruchomością, a przesłane postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] nie jest wystarczającym dokumentem do ujawnienia praw własnościowych do niniejszej nieruchomości. Wobec powyższego, organ zwrócił się do wnioskodawczyni o przedłożenie zaświadczenia hipotecznego Sądu Rejonowego [...] stwierdzającego prawo własności [...] do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r., tj. dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponadto organ poinformował, że dowodem potwierdzającym prawo własności na dzień [...] listopada 1945 r. może być: wykaz z działu II księgi wieczystej, zaświadczenie hipoteczne lub wyrok właściwego sądu ustalający prawo własności. Podsumowując, Prezydent [...] uznał, że na podstawie przedłożonych dokumentów nie można ustalić miejsca położenia nieruchomości oraz jej właściciela, podjęte zaś czynności poszukiwawcze nie doprowadziły do odszukania w istniejących zasobach archiwalnych Urzędu akt własnościowych, zatem skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Prezydent [...] nie zakończył sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z 2015 r. i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, iż organ działał opieszale, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Prezydent [...] nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (a nie orzeczeniem administracyjnym), wystosowanym do stron w reakcji na niniejszą skargę, organ poinformował strony o swoim stanowisku w sprawie. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżąca na skutek braku rozpatrzenia w ustawowym terminie przez Prezydenta [...] wniosku skarżącej w sprawie zbadania stanu prawnego i udzielenia informacji doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.