I SAB/Wa 364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. U., W. B. i G.T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...], ozn. hip. [...][...], działka nr [...] o pow. [...] m²; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz H. U., W. B. i G.T. sumę pieniężną w kwocie po [...] ([...][...]) złotych dla każdej z tych osób; 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. U., W. B. i G.T. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2018 r. H. U., W. B. i .T. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata K. N., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [....] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku W. B. i H. U. z dnia [...] września 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...], ozn. hip. "[...][...], działka nr [...] o pow. [...] m ²". Skarżący wskazali, że rozpatrzenie wniosku nie wymagało przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego a mimo to organ nie rozpatrzył wniosku przez 27 lat. Przy czym pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawcy cofnęli przedmiotowy wniosek, co zobowiązywało organ do niezwłocznego umorzenia postępowania, czego organ również nie uczynił przez kolejne 4 lata. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżących, uzasadniają ocenę, że bezczynność organu rażąco narusza prawo. Okoliczności te przemawiają także za wymierzeniem odpowiedniej grzywny organowi i przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej rekompensującej 27 lat zwłoki w rozpatrzeniu ich wniosku. 27-letnia opieszałość organu uzasadnia również wniosek o skierowanie przez sąd zawiadomienia o tym do odpowiedniego organu na podstawie art. 155 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa). Wobec czego skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy; 2) stwierdzenie, że trwająca 27 lat bezczynność organu rażąco narusza prawo; 3) wymierzenie organowi grzywny adekwatnej do wartości działki i okresu zwłoki organu; 4) przyznanie skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w kwocie odpowiedniej do 27 lat zwłoki organu i wartości działek warszawskich; 5) zawiadomienie właściwego organu o 27 letniej opieszałości skarżonego organu; 6) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. B., G. T. i H. U., reprezentowani przez adw. R. N., cofnęli opisany na wstępie wniosek, o zwrot nieruchomości i wnieśli o umorzenie prowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego oraz wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W wyniku powziętej przez organ wątpliwości, co do autentyczności przedłożonych przez adw. R. N. pełnomocnictw, zostało wszczęte dochodzenie. Jednocześnie w aktach postępowania znajduje się kopia poświadczona za zgodność z oryginałem postanowienia z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], [...], [...], [...] o wszczęciu dochodzenia w sprawie podrobienia w bliżej nieustalonym dniu oraz miejscu, jednak nie później niż w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] października 2015 r. w celu użycia za autentyczne dokumentów w postaci pełnomocnictw dotyczących umocowania do reprezentacji H. U., G.T. oraz W. B. w sprawie o zwrot nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną hip. "[...]" Dział [...] Bloku [...] dz. nr [...], a następnie użycia jako autentycznych poprzez przedłożenie ich w dniach [...] kwietnia 2014 r. i [...] października 2015 r. w [...] przy [...]. [...] [...] w siedzibie Urzędu [...][...] [...] jako załączniki do pism przewodnich z dnia [...] kwietnia 2014 r. i [...] października 2015 r., tj. o czyn z art. 270 § 1 kk. W związku z czym Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1991 r. do czasu zakończenia dochodzenia w sprawie o znaku [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1991 r. o zwrot ww. nieruchomości do czasu zakończenia dochodzenia w sprawie o znaku: [...], [...], [...],[...]. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza akt sprawy wskazuje, że od daty wpływu przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości w dniu [...] października 1991 r. wszczynającego postępowanie w sprawie do czasu zawieszenia postępowania w dniu [...] listopada 2018 r., upłynęło ponad 28 lat. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach kpa. Jednocześnie na uwadze należy mieć również okoliczność, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawcy cofnęli przedmiotowy wniosek o zwrot nieruchomości, co zobowiązywało organ do niezwłocznego umorzenia postępowania, a tego organ również nie uczynił przez kolejne 4 lata. Przy czym zauważyć należy, iż organ zawiesił postępowanie w wyniku powziętej wątpliwości, co do autentyczności przedłożonych pełnomocnictw dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. Powyższe okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, przemawiają za przyznaniem sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł dla każdego ze skarżących, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 1991 r. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zaszły uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa. Ten dodatkowy środek winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł również podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Omawiane postanowienie ma zatem charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu istotne naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, powinno być tego rodzaju, że w sposób oczywisty stanowi efekt nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, po analizie rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości oraz stanu prawnego, że cecha "oczywistości" nie wystąpiła. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa jak w pkt 3 i pkt 4 wyroku, na podstawie art. 155 § 1 w zw. z art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 5 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 6 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.